II SA/Wr 309/05

Dnia 5 lipca 2006r, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA - Anna Siedlecka /spr./ Sędzia NSA - Julia Szczygielska Asesor WSA - Olga Białek Protokolant - Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie dniu 5 lipca 2006r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie piętra pawilonu handlowego w L. przy ul. W. [...] oddala skargę W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz, U. z 2003 r. Nr 207, poz, 2016 ze zm.), wydał decyzję znak [...], którą odmówił udzielenia "A" Sp. z o.o. w L. pozwolenia na użytkowanie l piętra pawilonu handlowego w L. przy ul. W. [...], nr ewid. gruntu [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w dniu [...]r. inwestor uzyskał decyzję zezwalającą na użytkowanie przedmiotowego pawilonu w części dotyczącej parteru, która zawierała warunek obligujący inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie 1 piętra po zakończeniu wszystkich robót. W dniu [...]r. wydana została decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie l piętra pawilonu handlowego w L. przy ul. W. [...], przyczyną wydania której był brak możliwości dostępu osobom niepełnosprawnym ze względu na brak szybu windowego. Z wniosku z dnia [...]r. wynika, że do całkowitego zakończenia robót pozostały do wykonania szyb windowy oraz schody ruchome. Nie zaszły zatem jakiekolwiek okoliczności zmieniające warunki wydania decyzji z dnia [...]r. o odmowie pozwolenia na użytkowanie I pietra przedmiotowego pawilonu handlowego. Ponadto organ podkreślił, iż art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego wyklucza możliwość dopuszczenia do użytkowania obiektów użyteczności publicznej bez możliwości dostępu osobom niepełnosprawnym a w szczególności poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Sp. z o.o. w L. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przez wadliwe przyjęcie, że szyb windy jest bezwzględnie wymaganym elementem wyposażenia pawilonu dla wydania pozwolenia na użytkowanie niskiego budynku o dwóch kondygnacjach, a brak przedmiotowego szybu jest wyłączną i wystarczającą podstawą do odmowy wydania takiego pozwolenia, oraz naruszenie przepisów prawa formalnego przez nieuwzględnienie innych możliwości dostępu dla osób niepełnosprawnych do oferty handlowej piętra pawilonu. Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o zmianę decyzji organu 1 instancji w całości i wydanie pozwolenia na użytkowanie l pietra pawilonu ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponowne rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu [...]r. Starosta Powiatowy w L. 1 Sygn. akt II SA/Wr 309/05 udzielił pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego położonego w L., w obrębu [...], przy ul. W. nr [...], na nieruchomości oznaczonej numerem [...]w części dotyczącej parteru z warunkiem, aby po zakończeniu wszystkich prac uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie I piętra. Pismem z dnia [...]r. Spółka "A" Sp. z o.o. w L., dopuszczając możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu pomimo niewykonania części robót budowlanych, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o wydanie pozwolenia na użytkowanie piętra pawilonu pomimo nieukończenia wszystkich prac. Jednocześnie Spółka zaznaczyła, że zostały wykonane wszelkie prace konstrukcyjne, wykończeniowe wraz z niezbędnymi instalacjami w taki sposób, że możliwe jest całkowicie bezpieczne użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy oraz państwowa Straż Pożarna nie zgłosiły zastrzeżeń w dopuszczeniu obiektu do użytkowania w zakresie zarówno parteru jak i piętra. Do formalnego zakończenia całości inwestycji pozostało uzgodnienie i zatwierdzenie zmian w projekcie budowlanym dotyczących warunków umożliwiających korzystanie z przedmiotowego budynku osobom niepełnosprawnym, w szczególności poruszającym się na wózkach inwalidzkich, bez konieczności wykorzystywania w tym celu dźwigu osobowego. Zdaniem odwołującego się decyzja organu I instancji jest wadliwa, ponieważ obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w żaden sposób nie obliguję inwestorów do zaopatrywania grupy budynków, do której zalicza się przedmiotowy pawilon, w dźwigi osobowe oraz schody ruchome. Są to wyłącznie dodatkowe urządzenia mające służyć poprawie atrakcyjności obiektów. W przedmiotowej sprawie odwołująca się spółka ma obowiązek stworzyć jedynie warunki umożliwiające korzystanie z oferty piętra pawilonu osobom niepełnosprawnym. Ustawodawca nie określił szczegółowo jakie to są warunki, pozostawiając to do rozstrzygnięcia inwestorowi. W związku z tym jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia na użytkowanie piętra pawilonu pomimo braku urządzeń dodatkowych, ewentualnie udzielenie pozwolenia warunkowego na ustalony okres. Ponadto zwrócono uwagę, że sprawą najistotniejszą przy rozważeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie piętra jest możliwość dostępu dla osób niepełnosprawnych, czemu Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. poświęcił znikomą uwagę. W żaden sposób nie ustalił czy i w jaki sposób dostęp taki jest przez odwołującą, się spółkę lub użytkowników pawilonu zapewniany. Poza dźwigiem 2 Sygn. akt II SA/Wr 309/05 osobowym istnieje wiele innych możliwości i rozwiązań dopuszczonych obecnie do stosowania. W toku rozmów z organem I instancji nie było szansy na ustalenie sposobu załatwienia sprawy, inspektor nie rozważał rozwiązania problemu a jedynie domagał się zainstalowania windy. W tym stanie rzeczy jakiekolwiek ustalenia inspektora w L. są sprzeczne z ustawą w szczególności dlatego, że naruszają przepisy nadrzędne. Prawo budowlane z formalnego punktu widzenia podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te mają generalne zastosowanie poza wyjątkami, w których ustawa wyraźnie odwołuje się do przepisów szczególnych. Przepisy k.p.a. są jedynymi przepisami w Polsce, które obligują organy administracyjne do udzielania wszelkiej pomocy poszczególnym podmiotom, w tym również gospodarczym, w zakresie możliwości rozwiązań, w tym technicznych, technologicznych i inwestycyjnych. Organ i instancji nie rozważył innych możliwych rozwiązań, nawet tych proponowanych przez odwołującą się spółką i nie wyznaczył żadnego terminu do realizacji tych rozwiązań. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. uznać należy za przedwczesną a równocześnie wydaną bez zebrania wszystkich danych i zbadania całości okoliczności sprawy, w sposób sprzeczny z zasadami bezstronności i obiektywizmu. Decyzją Nr [...]z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., D. Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż pozwolenie na użytkowanie jest udzielane przez właściwy organ, który badając materiał dowodowy stwierdza spełnienie przez inwestora wszystkich ciążących na nim obowiązków i aktem administracyjnym zezwala na użytkowanie obiektu budowlanego bądź wydaje decyzję odmowną. Ze względu na precyzyjne określenie wymaganych dokumentów jak również doniosłość pozwolenia na użytkowanie, tożsamego, co do skutku ze stwierdzeniem prawidłowości procesu inwestycyjnego, jak również zgodności zrealizowanego obiektu z obowiązującymi normatywami przewidziano dla organu administracyjnego środek w postaci odmowy, który wykorzystywany jest w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Przy czym wszystkie obowiązki nałożone przez przepisy prawa muszą, być spełnione kumulatywnie. Załączony do akt sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że inwestor nie spełnił wymagań przewidzianych w przepisach prawa, aby jego wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie. Organy nadzoru budowlanego zobligowane są do dokonywania analizy zrealizowanych robót 3 Sygn. Akt II SA/Wr 309/05 budowlanych z zatwierdzoną decyzja, o pozwoleniu na budowę, której to projekt budowlany jest integralną, częścią.. Skoro zatem inwestor nie uzyskał w formie przewidzianej przez przepisy Prawa budowlanego zgody na zmianę dotychczasowego projektu to tym samym może on uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu lub jego części wyłącznie w oparciu o zatwierdzony przez stosowny organ projekt. Organ odwoławczy podzielił nadto argumentację zamieszczoną przez organ I instancji w piśmie przekazującym odwołanie, iż organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ przepisy te odnoszą się do możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu, a nie pozwolenia na jego użytkowanie. Przedmiotowy obiekt zalicza się do obiektów użyteczności publicznej i należy projektować i budować go w sposób określony w przepisach techniczno budowlanych, w tym w szczególności zapewniając niezbędne warunki do korzystania z tych obiektów przez osoby niepełnosprawne. Dodatkowo wskazano, iż tutejszy organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, zlecając w trybie art. 136 k.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. przekazanie do organu odwoławczego kompletu akt administracyjnych w sprawie i dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, które wymienione są w art. 57 Prawa budowlanego. Realizując przedmiotowy obowiązek wynikający z postanowienia Nr [...]organ nadzoru budowlanego I instancji poinformował, iż inwestor nie przedłożył przy wniosku żadnych dokumentów określonych w art. 57 Prawa budowlanego oraz nie przedłożył ich pomimo wezwania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła "A" Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przez wadliwe przyjęcie, że szyb windy jest bezwzględnie wymaganym elementem wyposażenia pawilonu dla wydania pozwolenia na użytkowanie niskiego budynku o dwóch kondygnacjach, a brak przedmiotowego szybu jest wyłączną i wystarczającą podstawą do odmowy wydania takiego pozwolenia, oraz sprzeczność z obowiązującymi przepisami w zakresie możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu pomimo nieukończenia wszystkich prac. Nadto - naruszenie przepisów prawa formalnego poprzez wadliwe przyjęcie, że strona skarżąca nie przedłożyła przy wniosku złożonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. żadnych dokumentów określonych w art. 57 Prawa budowlanego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i wydanie pozwolenia 4 Sygn. akt II SA/Wr 309/05 na użytkowanie 1 pietra pawilonu ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponowne rozpoznania przez organ II instancji. W uzasadnieniu skarga wskazano m.in., iż w dniu [...] r. Starosta Powiatowy w L. udzielił pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego położonego w L., w obrębie [...], przy ul. W. nr [...], na nieruchomości oznaczonej numerem [...]w części dotyczącej parteru. Pismem z dnia [...]r. skarżąca spółka, na podstawie przepisów Prawa budowlanego i dopuszczając możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu pomimo niewykonania części robót budowlanych, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o wydanie pozwolenia na użytkowanie piętra pawilonu pomimo nieukończenia wszystkich prac. Jednocześnie zaznaczono, iż zostały wykonane wszelkie prace konstrukcyjne i wykończeniowe wraz z niezbędnymi instalacjami w taki sposób, że możliwe jest całkowicie bezpieczne użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Państwowa inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy oraz państwowa Straż Pożarna nie zgłosiły zastrzeżeń w dopuszczeniu obiektu do użytkowania w zakresie zarówno parteru jak i piętra. Strona skarżąca podniosła nadto, iż decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, ponieważ została wydana z naruszeniem prawa materialnego i formalnego, Ustawodawca jednoznacznie dopuścił możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu pomimo niewykonania części robót budowlanych. W związku z tym argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Również argumenty dotyczące niedostarczenia przez stronę przy wniosku złożonym organowi I instancji żadnych dokumentów określonych w art. 57 Prawa budowlanego mija się z prawdą przeciwnie - strona wskazała wszystkie wymagane w/w przepisem dokumenty jako znajdujące się w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. bowiem złożyła je w terminie wcześniejszym, co w niczym nie uchybia obowiązkowi ich dostarczenia. Gdyby komplet dokumentów nie został dołączony do wniosku, to zostałby on pozostawiony bez rozpoznania, a mimo to organ I instancji rozpoznał go i wydała decyzję, co jednoznacznie dowodzi, że wniosek był poprawny, kompletny a organ nadzoru budowlanego dysponował wszystkimi wymaganymi dokumentami niezbędnymi do jego rozpoznania. W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie nieprawdziwych ustaleń i jako takka winna być bezwzględnie uchylona. 5 Sygn. akt II SA/Wr 309/05 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odpowiadając na skargę wniósł ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje ; Skarga jako bezzasadna nie może być uwzględniona. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Z istoty sądowej kontroli decyzji administracyjnych wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazana,, podstawą prawną. Przedmiotem sporu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pierwszego pietra pawilonu handlowego położonego w L. przy ul. W. [...]. Sprawy budowy i oddania do użytku obiektów budowlanych regulują przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Według art. 57 ust. 1 powołanej ustawy, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć szereg dokumentów i materiałów wymienionych we wskazanym przepisie, które stanowią dokumentację budowy w rozumieniu art. 3 pkt 13 prawa budowlanego. W razie zmian przy realizacji inwestycji nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis (ust. 2 ). 6 Sygn. Akt II SA/Wr 309/05 W razie zaś istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - sprawa załatwiana jest w trybie i na zasadach określonych w art. 36a prawa budowlanego ( po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę). Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a{ art. 59 ust. 1). Kontrola ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 59 ust. 5 prawa budowlanego właściwy organ ma obowiązek odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli nie zostały uwzględnione przez inwestora jego obowiązki określone w art. 57 ust. 1-7 powołanej ustawy prawo budowlane. Jak z powyższego wynika, na inwestorze ciążą określone obowiązki jakie winien spełnić chcąc uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Te obowiązki określiła ściśle ustawa - Prawo budowlane. Oznacza to, że przy braku spełnienia przez inwestora ustawowych wymogów związanych ze złożeniem stosownego wniosku, nie jest możliwe wydanie przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie inwestor - A Sp. z o.o. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie I piętra pawilonu handlowego przy ul. W. [...] w L., wskazując że wszelkie dokumenty wymagane przepisami Prawo budowlane związane z procesem budowy i zgłoszeniem zamiaru użytkowania obiektu zostały dołączone do wniosku spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z [...]r. złożonego w Starostwie Powiatowym w dniu [...]r. (L.dz. [...]), a więc do innego, wcześniejszego wniosku i do innego organu administracji publicznej. Na skutek wezwania organu I instancji skierowanego do inwestora pismem z dnia [...]r. o przedłożenie stosownych dokumentów, wymaganych art. 57 ust. 1 - 3 ustawy prawo budowlane, dotyczące robót w zakresie l-go piętra, wykonanych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie parteru przedmiotowego pawilonu handlowego o nr [...] z dnia [...]r. wydanej przez Starostę L., A Sp. z o.o. złożyła jedynie oświadczenie ( pismo z dnia [...]r.), że po wymienionej dacie nie prowadziła procesu inwestycyjnego w zakresie pawilonu, bowiem całość prac dotyczących budowy piętra 7 Sygn. akt I! SA/Wr 309/05 pawilonu (za wyjątkiem windy i schodów ruchomych) została zakończona do [...]r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo przyjął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie wywiązał się z obowiązków jakie zakreśla ustawa z dnia 7 lipca 1994r, - Prawo budowlane ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) i nie przedłożył do wniosku żadnych dokumentów określonych w art. 57 tej ustawy, co skutkować musiało odmową pozwolenia na użytkowanie I-go piętra pawilonu handlowego. Dlatego też dodatkowe okoliczności, na jakie wskazują organy obu instancji w treści swoich decyzji, a mianowicie brak całkowitego zakończenia robót w postaci niewykonania szybu windowego i ruchomych schodów - na co wskazuje we wniosku inwestor - stanowią już tylko okoliczności uzupełniające do prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie może zatem wywrzeć zamierzonego skutku twierdzenie skarżącego, iż organ administracyjny naruszył prawo materialne poprzez błędne przyjęcie, że szyb windy jest bezwzględnie wymaganym elementem wyposażenia pawilonu dla wydania pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy inwestor nie przedłożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., jako organu właściwego do załatwienia sprawy w myśl art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, żadnych dokumentów wymaganych treścią normy art. 57. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia procedury administracyjnej przez organy administracyjne prowadzące postępowanie, które by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.