II SA/Wr 309/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 19 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w L. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej, ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. Po myśli art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji Starost W. z dnia [...] ([...]), zezwalającej stronie skarżącej na trwałe wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej, czyli decyzji organu pierwszej instancji. Norma art. 61 § 3 p.p.s.a. wprawdzie rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jednak kluczowe dla zakresu stosowania tego przepisu ma to, jakie znaczenie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. W ocenie sądu należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia jednak wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, w sytuacji gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ odwoławczy, a postępowanie przed tym organem zakończone zostało rozstrzygnięciem o charakterze procesowym - uchybienia terminu do wniesienia odwołania (postanowienie NSA z dnia16 października2012r.sygn.akt IIFZ819/12. Uwzględniając powyższe, należy zatem stwierdzić, że zezwolenie na wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - oraz kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zachowują tożsatożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Kwestie, które legły u podstaw wydania decyzji organu pierwszej instancji nie podlegały ocenie organu wydającego zaskarżone postanowienie, w którym organ odwoławczy nie odnosił się w ogóle do kwestii zasadności nałożonego na skarżącą obowiązku. Organ poprzestał bowiem na ocenie kwestii proceduralnych dotyczących terminowości wniesienia środka zaskarżenia, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania odwołania. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja pierwszoinstancyjna nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu pierwszej instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi (postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2602/12, publ. LEX nr 1248457). Dodać także trzeba, że pełnomocnik strony skarżącej nie uzasadnia w żaden sposób, że w wyniku wykonani9a decyzji organu pierwszej instancji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na koniec można dodać, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji nie oznacza oceny zasadności skargi. Ewentualna niezgodność zaskarżonego postanowienia z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia