II SA/Wr 31/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. spraw ze skarg J. Towarzystwa Inicjatyw Społecznych "D.V. oraz S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. działki gruntu oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w pozostałej części I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz S. D. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), § 2 ust. 1, § 3, 7, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25 poz. 130) oraz art. 104 kpa, Wójt Gminy J. po rozpatrzeniu wniosku współwłaścicieli: S. D. oraz Sz. E. M. i Sz. M. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie J. – składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działki od nr [...] do nr [...] o określonych powierzchniach, oznaczając dodatkowo działkę nr [...] jako drogę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia znalazł się zapis, iż "Na podstawie oświadczenia z dnia [...]r. działka nr [...] wydzielona jest pod drogę dojazdową do działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przechodzą na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji". Pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy J. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podnosząc argument, iż powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki, stanowiące drogi wewnątrzosiedlowe, nie miały nigdy przymiotu dróg publicznych. Nadto miały zostać przekazane na własność Gminy nieodpłatnie, a tymczasem S. D. wystąpił o wypłatę odszkodowania. Decyzją z dnia[...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność powyżej opisanej decyzji Wójta Gminy J. w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy gruntów działki nr [...] o powierzchni [...] m² położonej w obrębie J. wydzielonej pod drogę dojazdową. W ocenie organu, kwestionowana decyzja w tejże części w sposób rażący narusza art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem o przejściu z mocy prawa na własność Gminy drogi wydzielonej na skutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek strony z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub prawomocności. Zdaniem organu analiza tegoż przepisu wskazywała, że chodzi tu tylko o drogi publiczne. Z uwagi jednak na fakt, iż plan miejscowy, na podstawie którego dokonany był podział, nie przypisywał terenowi objętemu granicami nowo wydzielonej działki nr [...] funkcji drogi publicznej, tak więc rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o przejściu tej działki na własność Gminy naruszało w sposób rażący art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie. Na skutek złożonej przez S. D. i J. Towarzystwo Inicjatyw Społecznych "D.V." od powyższego orzeczenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Wr 262/06 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd zaznaczył, że nie przesądza treści ocen i kierunku dalszego rozstrzygnięcia sprawy, jednak szczegółowo i krytycznie odniósł się do argumentów zaprezentowanych przez organ nadzoru. W szczególności Sąd zasygnalizował wyraźnie wątpliwości prawne w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części, w sytuacji gdy kontrowersyjny zapis ma formę zdania w uzasadnieniu decyzji, a nie jej rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że zdanie to nie dotyczy materii rozstrzyganej decyzją podziałową, bowiem wójt nie stosował przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zwrócił nadto uwagę, że należy tu rozważyć, czy uchybienia tej decyzji nie kwalifikują się do korekty w trybie rektyfikacji, która jest zawsze niekonkurencyjna wobec trybów nadzwyczajnych. Istotny, w ocenie Sądu, jest również cywilnoprawny charakter kwestii przejścia prawa własności określonej działki na rzecz gminy, przez co rozstrzyganie w tym zakresie należy do kognicji sądu powszechnego, a nie organu administracji. Wątpliwości sądu budził też sam zarzut rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, skoro wykładnia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywoływała kontrowersje zarówno w zakresie sformułowania jej hipotezy, jak i ewentualnych elementów związanych z kwestią przejścia prawa własności drogi, które powinny znaleźć się w decyzji podziałowej. Zdaniem Sądu, wiązanie skutku przejścia własności nieruchomości z pisemnym oświadczeniem stron jest całkowicie nieuprawnione, przez co zdolność wywołania przez zawarte w uzasadnieniu zdanie jakichkolwiek skutków prawnych jest wysoce wątpliwa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stosownie do dominującego wówczas orzecznictwa nie we wszystkich postępowaniach w sprawie podziału nieruchomości konieczne było wydanie postanowienia opiniującego. Kwestia zaś znaczenia opinii w postępowaniu podziałowym w początkowym okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami była kwestią sporną. Zdaniem Kolegium treść orzeczenia decyzji podziałowej nie daje podstaw do twierdzenia, że rozstrzygnięcie w nim zawarte było sprzeczne z treścią przepisów prawa, skoro podział ten został dokonany na zgodny wniosek współwłaścicieli nieruchomości, a do tego wniosku dołączono projekt podziału sporządzony przez osobę uprawnioną oraz spełnione zostały warunki sporządzenia projektu podziału, o których stanowił art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł ponadto, że decyzja podziałowa zawiera wadę w zakresie zawartego w niej stwierdzenia (zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji) o przejściu na własność Gminy J. utworzonej w wyniku podziału drogi dojazdowej – po uprawomocnieniu się decyzji. Jednakże wadliwość ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji nawet w części obejmującej błędny zapis. Zapis ten nie odnosi się bowiem do treści rozstrzygnięcia i dotyczy kwestii nieobjętej podstawą prawną wydanej decyzji. Organ podał, iż Kolegium nie stwierdziło podstaw do kasacji weryfikowanej decyzji w części, bowiem możliwość taka dotyczy decyzji, której rozstrzygnięcie składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych, przy czym z uwagi na dużą różnorodność spraw trudno wskazać tu regułę generalną. Zdaniem Kolegium w L., za niedopuszczalną uznać należało ocenę prawną o przejściu własności działki, jako że nie należy ona do materii decyzyjnej w sprawie podziału nieruchomości i nie powinna mieć znaczenia prawnego dla sądu powszechnego, właściwego do rozstrzygania o skutku cywilnoprawnym decyzji. Dalej organ nadzoru uznał, że w przypadku, w którym przepisy prawa nie ustanawiały żadnych wymagań odnośnie do tego elementu decyzji i nie wiązały z nim jakichkolwiek skutków administracyjnoprawnych, to łączenie z tymi elementami oceny o rażącym naruszeniu prawa byłoby wątpliwe. Dodatkowym argumentem przemawiającym za niemożnością przypisania temu elementowi cechy rażącego naruszenia prawa jest również rozbieżność poglądów prezentowanych wówczas w zakresie wykładni art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jerzmanowskie Towarzystwo Inicjatyw Społecznych "D. V." uznało podjęte rozstrzygnięcie SKO w L. jako zadowalające mieszkańców i nie wniosło uwag do jego treści. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł S. D. zarzucając powyższej decyzji ograniczenie możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niewykonanie obowiązku zapewnienia stronom możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Nadto zarzucił przewlekłe procesowanie, które pozwala na powzięcie uzasadnionego podejrzenia o wspólnym działaniu Kolegium w L. oraz Wójta Gminy J., celem uniemożliwienia zakończenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. nr[...], na podstawie art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 3 kpa, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wyłączył z urzędu członków Kolegium od udziału w sprawie, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. do rozpatrzenia wniosku S. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr[...], o powierzchni [...] ha, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Na wstępie Kolegium podkreśliło, że prowadzone przez nie postępowanie ma charakter nadzwyczajny, a jego rolą jest ocena legalności decyzji Wójta Gminy J. w kontekście unormowanych w art. 156 kpa powodów stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowa zaś ocena decyzji winna wymagać ustalenia treści przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji w sprawie podziału. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium zauważyło, że podział nieruchomości powinno poprzedzać wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości, albowiem opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego. W niniejszej sprawie – w ocenie Kolegium – dokonując zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym, organ orzekający o podziale naruszył w sposób rażący art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 25, poz. 130 z poźn. zm.). W dalszej części uzasadnienia Kolegium, odnosząc się do zapisu o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej pod drogę działki podniosło, iż stosownie do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje zawsze z mocy prawa, a więc bez potrzeby wydania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku. Organy administracji wydając bowiem decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości powinny ograniczyć się do określenia działki, która zostaje wydzielona pod budowę ulicy. Jeśli więc organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, nie może orzekać w decyzji o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. Zawarta w badanej decyzji wypowiedź dotycząca przejścia na własność Gminy działki przeznaczonej pod drogę, nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Tolerowanie takiego stanu rzeczy może wywołać z kolei przekonanie, że kwestia ta objęta jest przedmiotem postępowania podziałowego, a co za tym idzie, przejście prawa własności, dokonuje się mocą wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wobec powyższego – zdaniem Kolegium – kwestionowana decyzja w części, w jakiej rozstrzyga w uzasadnieniu o sferze uregulowanej przepisami prawa administracyjnego kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni wydana została bez podstawy prawnej, a więc obciążona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa. Opisane powyżej wady kwestionowanej decyzji – zdaniem Kolegium – wskazują jednoznacznie, że stwierdzenie jej nieważności w całości byłoby uzasadnione podstawami z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże jak dalej podkreślono – stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji narusza zawsze stabilność stosunków prawnych budowanych w oparciu o zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, naruszając niejednokrotnie bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też względu ustawodawca wprowadził przesłanki negatywne uniemożliwiające usunięcie z obrotu prawnego decyzji, pomimo posiadania przez nią kwalifikowanych wad. Pierwszą z tych przesłanek jest upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, drugą przesłanką jest zaś wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało, iż w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 in fine kpa. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjne zostały już zbyte na rzecz osób trzecich, mających obecnie status stron niniejszego postępowania. Tym samym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr[...], AM-[...], przerodził się w konsekwencji w podział prawny. W przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości organ pierwszej instancji nie miałby możliwości ponownego rozpatrzenia projektu podziału, albowiem projekt ten nie obejmuje na dzień dzisiejszy jednej nieruchomości. Wykluczone jest zatem przeprowadzenie odmiennego podziału nieruchomości w granicach działki nr [...], a to z tego powodu, że taka działka już nie istnieje. Zatem w sytuacji, gdy obciążona kwalifikowanymi wadami decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, obowiązkiem organu było ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jednakże, zdaniem organu, o wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego badanej decyzji podziałowej nie można mówić w części, w jakiej orzeka o przejściu na własność Gminy działki nr [...]. Sfera ta została bowiem poddana regulacji prawnej ze skutkiem ex lege i ma charakter cywilnoprawny, pozostający w kognicji sądów powszechnych. Tym samym art. 156 § 2 in fine kpa nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu prawa własności działki nr [...]. Następnie Kolegium zauważyło, że możliwe jest orzeczenie nieważności decyzji administracyjnej w tej części pod warunkiem jednak, że zakwestionowana część decyzji nie stanowi integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym, przez co decyzja, pomimo stwierdzenia jej nieważności w części, spełnia swoją rolę. Okoliczność zaś, iż przepisy KPA nie przewidują wprost możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, nie jest wystarczająca do uznania, że istnieje zakaz takiego rozstrzygania. W ocenie Kolegium, zdanie zawarte w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji wykazuje cechy rozstrzygnięcia, bowiem w sposób imperatywny rozstrzyga o przejściu prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy. Pomimo formalnego usytuowania tej wypowiedzi w obrębie uzasadnienia, nie da się jej jednak powiązać z jakimikolwiek innymi wypowiedziami uzasadnienia, odnoszącymi się do sprawy podziału. Wypowiedź dotycząca przejścia prawa własności ani nie warunkuje rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji, ani z nich nie wynika, przez co zdanie to – mimo usytuowania go w uzasadnieniu – posiada samoistne znaczenie i z pewnością może być odczytane jako rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności. Co więcej, przy ocenie charakteru problemowego zdania nie można pominąć faktu, że organ uzależnił skutek w postaci przejścia prawa własności wspomnianych działek od uprawomocnienia się decyzji. Zdaniem Kolegium - potwierdza to prawotwórczą rolę takiej wypowiedzi, która skutek w niej wyrażony uzależnia od uprawomocnienia się aktu zatwierdzającego tę wypowiedź. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na powyżej opisane orzeczenie wnieśli J. Towarzystwo Inicjatyw Społecznych "D. V." i S. D., wnosząc o uchylenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr[...]. Skarżonej decyzji J. Towarzystwo Inicjatyw Społecznych "D. V." zarzuciło: - sprzeczność ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Wr 262/06 – co, zdaniem strony skarżącej, stanowi naruszenie art. 153 i art. 154 § 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); - naruszenie powagi i trwałości prawa, jego zasad ogólnych, w szczególności zasady praworządności (art. 7 kpa) i zasady pogłębiania zaufania do obywateli ( art. 8 kpa); - naruszenie art. 156 § 2 kpa, przez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. w sytuacji, gdy unieważniana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i podważana jest tylko z powodu umieszczenia w uzasadnieniu zdania o przejściu działki na własność gminy, podczas gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej decyzji; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, poprzez ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. możności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nie odnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji, podczas gdy zasadnie przyjmuje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w odniesieniu do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia; - naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez pominięcie przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego, realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także zbadania podstawy zaliczenia jednak tych działek do dróg gminnych w późniejszym terminie; - naruszenie art. 30, 31 i 75 oraz art. 21 Konstytucji RP – poprzez zagrożenie poszanowania godności osobistej mieszkańców, a także naruszenie nabytych prawa obywateli bez powstania nadzwyczajnych okoliczności lub przyczyn związanych z jego naruszeniem. S. D. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, poprzez ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. możności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nie odnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji, podczas gdy zasadnie przyjmuje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w odniesieniu do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia; - art. 156 § 2 kpa, z uwagi na stwierdzenie nieważności części decyzji z dnia [...]r. z powodu umieszczenia w uzasadnieniu decyzji zdania o przejściu działki na własność gminy, w sytuacji gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej decyzji; - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie od związania argumentacją zawartą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 6 marca 2007r. sygn. akt II SA/Wr 262/06, w którym stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno orzekać o stwierdzeniu nieważności tego zdania, gdyż orzekanie w tym zakresie należy do sądu powszechnego, podczas gdy SKO we W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznaje, że zdanie to rozstrzyga o przejściu prawa własności; - art. 107 § 3 kpa, poprzez pominięcie przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego, realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także zbadania podstawy zaliczenia jednak tych działek do dróg gminnych w późniejszym terminie. W odpowiedziach na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Nadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium podkreśliło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 marca 2007r. wskazał, że nie przesądza treści ocen i kierunku rozstrzygnięcia sprawy i nie sformułował wiążących dla organu ocen co do niemożności orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z innej przyczyny, aniżeli z powodu rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy. Tym samym zarzut naruszenia przez Kolegium zasady związania oceną prawną i wskazaniami Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Wydanym na rozprawie w dniu [...]r. postanowieniem Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Wr 31/09 ze skargi J. Towarzystwa Inicjatyw Społecznych "D. V." ze sprawą o sygn. akt II SA/Wr 32/09 ze skargi S. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Na mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja wydana w II instancji została bowiem podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak podkreślono w doktrynie, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania dotyczące dalszego postępowania są konsekwencją przyjętej przez sąd oceny prawnej i określają sposób działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy, a ich celem jest nie tylko uniknięcie uprzednio popełnionych błędów, ale również wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s.345). W rozpoznawanej sprawie istota sporu w zasadzie dotyczy charakteru i skutków prawnych zdania zawartego w uzasadnieniu decyzji podziałowej, stanowiącego, że "na podstawie oświadczeń z dnia [...]r. działka nr [...] wydzielona pod drogę dojazdową do działek (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 262/06 wskazał na przesadne znaczenie nadane temu zdaniu tak przez strony niniejszego postępowania jak i organ, uznając jednocześnie, że właściwym miejscem dla rozważenia jego znaczenia prawnego jest postępowanie przed sądem powszechnym. Nadto zauważył, iż znaczenie prawne badanego zdania zawartego w uzasadnieniu decyzji Wójta jest niejasne, a zdolność wywoływania przez nie jakichkolwiek skutków prawnych wysoce wątpliwa. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w decyzji z dnia [...]r. uznało, że wypowiedź ta wykazuje cechy rozstrzygnięcia, bowiem w sposób imperatywny rozstrzyga o przejściu prawa własności określonych działek. W jego ocenie, mimo usytuowania kontrowersyjnego zdania w uzasadnieniu decyzji, posiada ono samoistne znaczenie i z pewnością może być odczytane jako rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko organu, przesądzające niejako o charakterze prawnym powyżej opisanej wypowiedzi, prowadzi do stwierdzenia, że organ nadzoru nie zastosował się do wiążących wytycznych sądu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 153 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak bowiem trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt IISA/Ol 443/09), "przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej". Przyjęcie zatem przez organ w toku ponownego rozpoznania sprawy, że kwestionowane zdanie ma charakter rozstrzygający prowadzi w istocie do naruszenia dyspozycji zawartej w art. 153 wskazanej ustawy. Rozstrzygając niniejszą sprawę zwrócić należy uwagę na fakt dokonanego przez organ rozróżnienia na "stosowanie przepisu" i "poruszanie problematyki". W uzasadnieniu podjętego w dniu [...] r. wyroku sąd zauważył, iż organ orzekający o podziale nie stosował art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm). Kolegium w kwestionowanej decyzji przyjęło natomiast, że organ stosować tego przepisu nie mógł, albowiem nie normował on sprawy administracyjnej, wymagającej konkretyzacji w drodze decyzji. Jednocześnie jednak stwierdził, iż badana decyzja zawiera wypowiedź w kwestii przejścia własności wydzielonej działki o funkcji drogowej na rzecz Gminy, przez co ingeruje w sferę owej z założenia niedecyzyjnej materii, poruszając problematykę regulacji art. 98 ustawy. Na tej też podstawie organ nadzoru uznał w pełni usprawiedliwioną ocenę takiego stanu rzeczy z pozycji przesłanki braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ kpa). W ocenie sądu, przyjęcie przez organ swoistej koncepcji, że dany przepis może nie być stosowany przez organ, aczkolwiek normowana tym przepisem problematyka może być poruszana w akcie stosowania prawa jest nie do przyjęcia. Zważyć bowiem należy, iż stosownie do art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest więc zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia; uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów; subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 56). W sądowym modelu stosowania prawa treść aktu organu państwa jest wyznaczona przez treść przepisów prawa materialnego. Jednak organ państwa jest upoważniony do oficjalnego, wiążącego stwierdzenia, że wystąpiły takie okoliczności, w których określona norma prawa materialnego znajduje zastosowanie i stąd też jest kompetentny do ustanowienia określonego rodzaju normy indywidualnej i konkretnej w odniesieniu do danej sprawy (por. S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 216). Wobec powyższego nieczytelnym jest dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę charakter prawny i funkcja pojęcia "poruszanie problematyki" w zorganizowanym procesie stosowania prawa. Prawidłowe bowiem rozstrzygnięcie, to takie, z którego jasno wynika, jakie normy tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego stanowiły podstawę jego podjęcia, a nie jaka regulacja prawna została w nim "poruszona". Sąd podzielił także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt IISA/Wr 491/08), w którym tenże sąd stwierdził, iż "pozostaje daleki od odczytywania treści spornego zdania jako orzeczenia o nieodpłatnym przejściu działek wydzielonych pod drogi na własność gminy". Jak dalej podkreślił, "zauważenia wymaga przede wszystkim sposób sformułowania, stanowiących uzasadnienie decyzji motywów podjętego rozstrzygnięcia. Dokonując analizy spornej wypowiedzi, dojść można do wniosku, że sporne zdanie pod względem lingwistycznym nie różni się od pozostałych (wcześniejszych i późniejszych) zdań. Uznać należy, że zdania te służą przedstawieniu tylko i wyłącznie relacji z przebiegu dotychczasowego postępowania. Niedopuszczalnym jest zatem rozpatrywanie spornego zdania, w oderwaniu od kontekstu całego uzasadnienia. W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z nieporadnie napisanym stanem faktycznym, w jakim podjęte zostało rozstrzygnięcie". Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd, zgodnie z 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku wynika z treści przepisu art. 152 powoływanej wyżej ustawy, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania - z treści art. 200 tejże ustawy.