II SA/Wr 3102/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalno-pensjonatowego przy ul. K. 20/22 w S. P. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Czesława M. kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 14 września 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku mieszkalno - pensjonatowego przy ul. K. 20/22 w S. P. niezgodnie z projektem — niezachowaniem linii zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazane zostało, że podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdzono, na podstawie dokumentów przedstawionych przez właścicieli nieruchomości Ewę i Tadeusza K., że budowa budynku mieszkalno - pensjonatowego w S. P. przy ul. K. 20/22 została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1972 r. i zakończona w 1985 r. Fakt zakończenia budowy obiektu został potwierdzony przez Naczelnika Miasta S. P. pismami z dnia 21 października 1985 r. nr [...] i nr [...]. Przyjęcie przez Naczelnika zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku jest jednoznaczne z zaakceptowaniem ewentualnych wszelkich odstępstw, które nastąpiły przy realizacji obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji C. M. złożył odwołanie z powodu braku merytorycznej odpowiedzi na jego zarzuty. W odwołaniu podnosi również, że wnosi o podanie jakie odstępstwa od warunków zabudowy zaakceptował Naczelnik Miasta S. P., które nastąpiły przy realizacji obiektu budowlanego. Decyzją z dnia 6 listopada 2001 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że budynek przy ul. K. 20/22 w S. P. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1972 r., a znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 21 października 1985 r. Nr [...] potwierdza przyjęcie zawiadomienia o oddaniu do użytku połowy budynku bliźniaczego mieszkalnego wzniesionego przy ul. K. nr 20. Przyjęcie zatem przez właściwy organ obiektu do użytkowania jest równoznaczne z wykonaniem go zgodnie z zatwierdzonym projektem, będącym podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Badanie na tym etapie postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego obiektu jest niemożliwe, gdyż w/w organy nie posiadają w tym zakresie stosownych kompetencji. Jedynym słusznym rozstrzygnięciem w rozpoznawanej sprawie jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak naruszeń prawa budowlanego przez inwestora spornej budowy. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył C.M. Skarżący podnosi, że nie ma zastrzeżeń do budowy części budynku bliźniaczego przy ul. K. 20, lecz ma zastrzeżenia do budowy części budynku bliźniaczego przy ul. K. 22, który graniczy z jego posesją przy ul. K. 24. Zdaniem skarżącego, budynek przy ul. K. 22 postawiony został niezgodnie z linią zabudowy wyznaczoną na mapie geodezyjnej zarówno od strony z jego posesją jak i od strony z ulicą K. W związku z powyższym, od początku wszczęcia postępowania administracyjnego, domaga się ustalenia powyższych nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, że iż mapy geodezyjne, których kopie dostarczył skarżący będą przedmiotem analizy w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB w J. G. z dnia 1 sierpnia 2001 r. Nr [...] nakazującej przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku przy ul. K. 24 pod wynajem kwater. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art., 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), właściwy jest do kontroli między innymi decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz czy organy orzekające przestrzegały przepisy prawa proceduralne w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podnieść, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzje o umorzeniu postępowania ( art. 105 § 1 k.p.a.). Jednakże z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. W sprawie niniejszej organ administracji powołując się na pisma Naczelnika Miasta S. P. z dnia 21 października 1985 r. o nr Bud. [...] i nr Bud. [...] umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, przyjmując, że skoro Naczelnik potwierdził przyjęcie zgłoszenia użytkowania budynku przy ul. K. 20/22, to jednocześnie zaakceptował ewentualne wszelkie odstępstwa, które nastąpiły przy realizacji obiektu budowlanego". Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, gdyż z tych pism nie wynika ani to, że budynek został postawiony zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, ani tym bardziej, że wystąpiły jakiekolwiek odstępstwa w linii zabudowy określonej w tej decyzji. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ I instancji winien był uprzednio uzupełnić materiał dowodowy o niezbędne dokumenty, w szczególności decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz sprawdzić prawdziwość twierdzeń skarżącego w tym zakresie, a następnie orzec co do istoty sprawy. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, miedzy innymi w wyroku z dnia 29 września 1987 r. sygn. akt IV SA 220/87(ONSA 1987r. Nr 2, poz. 67). Sąd w przywołanym wyroku stwierdził bowiem, że jeżeli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej na wniosek strony bądź z urzędu, to postępowanie w I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Również, skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 12 października 1987 r. sygn. akt IV SA 3334/87, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. W niniejszej sprawie, w dalszym ciągu niewyjaśnione zostało, czy budynek położony przy ul. K. 20/22 w S. P. został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę w zakresie linii zabudowy. Wskazać przy tym należy, że ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy, który zresztą ograniczył się tylko do badania akt sprawy pod kątem budowy budynku przy ul. K. 20, nie wykazały na czym polega bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Przy czym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., stwierdził dodatkowo brak naruszeń prawa budowlanego przez inwestora przedmiotowej budowy, ale w ogóle nie wskazał w oparciu o jakie dowody powyższe twierdzenie uznał za prawdziwe. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy w toku załatwiania spraw (art. 9 k.p.a.). Motywy rozstrzygnięcia powinny znaleźć swój wyraz w przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz wnoszenia merytorycznych zarzutów - zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, zarówno uzasadnienie jak i materiał dowodowy stanowi jeden z warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych. Brak wyczerpującego uzasadnienia zawierającego umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, a przy tym nie popartego kompletnym materiałem dowodowym w sprawie, stanowi podstawę do uchylenia decyzji obu instancji administracyjnych. Otóż taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte z wniosku osoby mającej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., która dochodzi swoich praw, a ponadto rozstrzygniecie tej sprawy miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu I instancji. Zakończenie zatem przez organ I instancji postępowania przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie naruszyło dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., co już z tej przyczyny obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji przekazania sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia temu organowi. Z akt sprawy nie wynika, czy wzniesiony obiekt budowlany narusza linie zabudowy określone decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji nie wskazuje, aby te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały rozważone w toku prowadzonego postępowania. W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji naruszają przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200, zaś orzeczenie zawarte w pkt III wydane zostało w oparciu o art. 152 cyt. Ustawy.