II SA/Wr 3106/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie NSA Julia Szczygielska, Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwotę 10 /dziesięciu/ zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta J. w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 4, pkt 6 i pkt 8 oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa, po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem Starosty J. z dnia [...]r. odmówił uchylenia decyzji Starosty J. z dnia [...]r. Nr [...]udzielającej I. i R. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...]przy ul. [...] L. w S. P. albowiem stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Starosta J. udzielił państwu I. i R. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...]w Sl Pl przy ul[...]L.. Dnia [...]roku pani H. K. zam. przy ul. [...] l. [...] w S. P. złożyła odwołanie od decyzji Starosty J. z dnia [...]roku znak [...]udzielającej państwu I. i R.M. pozwolenia na budowę, a następnie pismem z dnia [...]roku wniosła o potraktowanie tego odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazała, że decyzja pozwolenia na budowę dotyczy interesów właścicielki działki sąsiedniej i z tych względów jest stroną tego postępowania. Według opinii H. K. planowana inwestycja spowoduje zeszpecenie istniejącego obiektu, spowoduje obniżenie wartości nieruchomości, która stanowi zabytek wartości kulturowej. Podniosła również, że decyzję pozwolenia na budowę wydano bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i bez ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Starosta J. decyzją z dnia [...]roku, znak [...]odmówił wznowienia postępowania uznając, że dowody przedstawione przez wnioskodawczynię nie stanowiły przesłanek do jego wznowienia. Wojewoda D. rozpatrując odwołanie H. K. od tej decyzji, decyzją z dnia [...]roku znak [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania H. K. pismem z dnia [...]r. złożyła ponowny wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że brak jest wykonalnej i prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na budowę albowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dnia [...]roku Starosta J. postanowieniem znak [...]wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty J. z dnia [...]r. znak [...]udzielającą I. i R. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...]przy ul. [...]L. w S. P.. Po przeprowadzeniu postępowania ustalono co następuje. Stosownie do przepisów art. 147 kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu następuje tylko na żądanie strony. Stroną w rozumieniu art. 28 kodeksu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pani H. K. jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być wzniesiony dom jednorodzinny. W wyroku z dnia 06.03.1987r. /IV SA 1017/86/ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej z nieruchomością, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany jest stroną postępowania administracyjnego tylko w takim zakresie, w jakim budowa może niekorzystnie oddziaływać na jego uzasadnione interesy. Na etapie przygotowywania inwestycji, kiedy nie jest znane rozwiązanie projektanta oraz ewentualne uciążliwości dla sąsiadów, przyjmuje się za strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu właścicieli sąsiednich działek. Dlatego też H. K. była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak H. K. nie przedstawiła żadnych dowodów i argumentów wskazujących na naruszenie jej interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości z powodu lokalizacji domu jednorodzinnego w pobliżu jej obiektu winny być rozpatrywane na etapie opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego i rozstrzygane w trybie art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren działki nr [...], zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. P., został przeznaczony pod zabudowę mieszkalno-pensjonatową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji pozwolenia na budowę wynika, że projektowany obiekt spełnia przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie narusza interesów osób trzecich. Skoro H. K. nie wykazała, że jej interes prawny został naruszony w postępowaniu o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...]to należy uznać, że nie przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu i nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja Burmistrza Miasta S. P. z dnia [...]r. nr [...]ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w wyniku rozpatrzenia odwołania H. K., została utrzymana w mocy i uprawomocniła się. Wniosek H.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...]został oddalony postanowieniem z dnia [...]roku znak Sygn. akt II S.A./Wr 2869/2000. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc prawomocna i podlega wykonaniu. Decyzja nie została uchylona lub zmieniona, nie zachodzą zatem przesłanki wznowienia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie znajduje uzasadnienia argument dotyczący wydania decyzji bez wymaganego prawem uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Projekt budowlany został bowiem dnia [...]r. uzgodniony przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków we W. - Kierownika Delegatury w J. G.. Nie zaistniały zatem przesłanki do wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego należało, działając na mocy art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu, odmówić uchylenia decyzji. Od tej decyzji odwołanie wniosła Pani H. K., nie zgadzając się z argumentacją tego rozstrzygnięcia. Inwestycja budowlana zeszpeci zabytkowy obiekt położony obok oraz walory krajobrazowe terenu. Właściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną postępowania. Zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie powinna, być wyrażona opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków, czego jednak nie uczyniono. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji /wyrok NSA z dn. 09.10.1998r., V S.A. 137/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 22; "Wspólnota" 1993, nr 39, s. 18/. Ustawa Kodeks Postępowania Administracyjnego enumeratywnie wymienia okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ I instancji przeprowadził w tym zakresie bardzo szczegółowe postępowanie w celu określenia czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, była dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 kpa i postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wznowione postępowanie wykazało, że żadna z przesłanek wymienionych w art.l45§ nie występuje. Prawdą jest, że Pani H. K. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia Państwu M. pozwolenia na budowę, dlatego też na Jej wniosek zostało ono wznowione. Argumenty podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazują jednak na naruszenie interesu prawnego Pani K., w rozumieniu ustawy KPA, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak słusznie organ I instancji zauważył, sprawa dotycząca ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości z powodu lokalizacji domu jednorodzinnego w pobliżu jej obiektu winna być i być może była, rozpatrywana w trybie art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na etapie opracowywania planu, a nie na etapie postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę. Przeprowadzone postępowanie przez Starostę wykazało, że założenie iż strona nie wzięła udziału w postępowaniu bez własnej winy okazało się błędnie. Brak jest również innych podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 KPA Zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. P. teren działki nr [...]jest przeznaczony pod zabudowę mieszkalno-pensjonatową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w sąsiedztwie której nie ustanowiono strefy ochronny konserwatorskiej, istnieje tylko zabytkowy budynek Pani K. Z dokumentacji stanowiącej podstawę udzielenia pozwolenia na budowę, wynika że spełnia ona przepisy rozporządzenia MGPiB z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaprojektowany budynek mieszkalny spełnia wymogi art.5 ustawy Prawo budowlane, a szczególnie podnoszony przez Skarżącą ust.l pkt.5 /posiada uzgodnienie z dnia [...]r. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ze względu na lokalizację obiektu w bliskim sąsiedztwie budynku zabytkowego/ i pkt.6 /ust.2 art.5 tejże ustawy określa co należy rozumieć przez ochronę interesu osób trzecich/. Ponadto inwestor przedłożył do wniosku o pozwolenie na budowę prawomocną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle ustawy Prawo budowlane inwestor spełnił wszystkie wymogi w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Do dnia dzisiejszego decyzja z dnia [...]r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawomocna, brak jest wyroku NSA w sprawie rozstrzygnięcia Konserwatora Zabytków i to stanowi również przesłankę do odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 40 ust.l ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74, poz.368 z póź. zm./ wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pani H. K. wniosła o uchylenie tej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 kpa poprzez odmowę uznania jej za stronę postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, chociaż skarżąca posiada interes prawny wynikający m.in. z art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury. Ponadto naruszono przepisy Prawa budowlanego przez to, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano mimo, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z naruszeniem prawa bo bez prawomocnej opinii konserwatora zabytków. Projekt budowlany posiada zasadnicze odstępstwa od warunków zabudowy, ustalonych w decyzji z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 tej ostatniej ustawy uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 § 1 kpa/. Z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Dlatego obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej dyspozycji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9, kpa /zasada udzielania informacji/ oraz w art. 11 kpa /zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanki rozstrzygnięcia/. Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy /por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984r. sygn. akt SA/Po 1122/93, GAP 1986, nr 4, s. 45, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983r. sygn. akt I SA/ 178/83, ONSA nr 1, poz. 51/. Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa. Stanowisko zajęte przez organ I instancji i zaakceptowane przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji naruszają przepisy postępowania w takim stopniu, że mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, że skarżącej nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony. Taki pogląd jest sprzeczny z dotychczasową linią orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. uchwała NSA z 11.10.1999r. sygn. akt OPS 11/99 - ONSA 2000, z. 1, poz. 6, uchwała NSA z 25.09.1995r. sygn. akt VI SA 13/95 - ONSA 1995, z. 4, poz. 154, uchwała NSA z 4.12.1995r. sygn. akt VI SA 20/95 - ONSA 1996, z. 2, poz. 54 i literatura tam powołana/. W postępowaniu wstępnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę skarżąca była uznana stroną i nie ma żadnych racji przemawiających za tym aby skarżąca utraciła ten przymiot na etapie pozwolenia na budowę. Trudno zrozumieć stanowisko organu, który wszczął postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 kpa i art. 147 oraz art. 149 § 1 kpa na żądanie skarżącej, odmawiając jej przymiotu strony. W takim ostatnim przypadku decyzja winna być inna niż wydana w [...]r., którą oparto o przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Organy pominęły całkowicie treść przepisów art. 146 § 2 oraz art. 151 § 2 kpa /por. uchwałę NSA z dnia 2.12.2002r. sygn. akt OPS 11/02/. Tych braków i sprzeczności organ odwoławczy nie dostrzegł i nie rozważał, co mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy. Z tych też powodów w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 września 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie.