II SA/Wr 3112/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. H., M. H., M. J. R. i B. J. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz K.H., M. H., M. J. R. i B. J. po 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Dnia [...]M. i B. N. sporządzili wniosek o zalegalizowanie robót budowlanych związanych z adaptacją poddasza i złożyli go w organie I instancji. Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]), wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M. i B. N. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przebudowanego poddasza budynku dwurodzinnego przy ul. T. [...] we W. Organ swoje rozstrzygniecie uzasadnił tym, iż, została wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez K. H., M. H., M.R. i B. J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] (nr [...]), uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z adaptacją strychu w budynku przy ul. T. [...] we W. i umarzające postępowanie w sprawie a zatem uznano, że do czasu rozpatrzenia przez NSA w/w skargi postępowanie w tej sprawie winno być zawieszone. Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli M. R.- N. i B. N. wskazując, iż dalsza zwłoka w wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia, przebudowanego ponad 19 lat wstecz, nie jest uzasadniona. Podnieśli również, iż nie popełnili samowoli budowlanej będącej przedmiotem postępowania, gdyż nabyli w 1985r. część nieruchomości wraz z częściowo przebudowanym, w latach 1980-1982 bez stosownego zezwolenia przez poprzednich właścicieli, poddaszem. Ponadto odwołujący się powołali się na pismo D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] (znak [...]), w którym organ stwierdził, iż spełnili oni warunki umożliwiające im uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia. Dnia [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 144 kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowieniem nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach tego postanowienia wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. decyzją z dnia [...] (nr [...]), nałożył na M. i B. N. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń 2-ch komórek adaptowanych samowolnie na pomieszczenia mieszkalne na poddaszu budynku nr [...] przy ul. T. we W., która stała się ostateczna. Organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie o udzielenie małżonkom N. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał ponadto, iż w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. wydał w dniu [...]decyzję (nr [...]), w której nakazał inwestorowi dostarczyć budowlaną dokumentację powykonawczą wraz z określonymi uzgodnieniami i ekspertyzami a inwestorzy wykonali nałożone obowiązki. Nadto wykazano, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i postępowanie przed organami nadzoru architektoniczno-budowlanego są zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (art. 83 ust. 1) odrębnymi postępowaniami, co do właściwości rzeczowych organów. Dlatego organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie powinien przeprowadzić postępowanie i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Ponadto organ odwoławczy uznał, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie został ponad wszelką wątpliwość ustalony termin realizacji i zakończenia przedmiotowej samowoli budowlanej, co ma istotne znaczenie dla ustalenia według jakiego prawa należy rozstrzygać przedmiotową sprawę, czy według ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., czy według Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Stosownie do treści art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany, wnikliwie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej jak sprawie jak konkludował organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe co do faktu kiedy wymienione roboty zostały wykonane. Zawieszenie postępowania w sprawie jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 97 § 1 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: K. H., M. H., M. J. R. oraz B. J., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżące zarzuciły temu postanowieniu naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. do chwili wniesienia skargi nie wydał decyzji do postanowienia nr [...]z dnia [...] nakazującego inwestorom przedstawienie dokumentacji powykonawczej robót budowlanych związanych z rozbiórką części dachu i wykonaniem tarasu oraz powiększenia pokoju. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. bezpodstawnie umorzył postępowanie w tym zakresie. Tym samym słusznie zawieszono postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Skarżące podniosły również, iż wszelkie prace budowlane w niniejszej sprawie zostały wykonane na częściach wspólnych budynku a sprawca samowoli budowlanej do tej pory nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę. Zauważyły również, że M. i B. N. nie posiadają zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wykonana rozbiórka części wspólnego dachu, zaadoptowanie części wspólnego poddasza, odcięcie dostępu do dachu, komina i pozostałych części wspólnych budynku, jak i postawienie nadbudowy zmieniło nadto zakres i układ obciążeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta w szczególności obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 cyt. ustawy). Dokonując kontroli legalności skarżonych postanowień Sąd czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody D. uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przystępując do oceny skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 kpa. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowił podstawę zawieszenia postępowania przed organem I instancji w niniejszej sprawie, organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzone sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Jednakże najważniejsze jest to, iż kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta - zgodnie z zasadą aktualności - sprawa administracyjna. Oznacza to, że kwestia prejudycjalna nie może mieć charakteru procesowego. Skarżone postanowienie wydane zostało w trybie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa. Organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Natomiast z art. 144 kpa wynika, iż w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tym samym w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie miał kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne. Jednakże stosowanie art. 138 kpa zgodnie z art. 144 kpa musi się odbywać z zachowaniem jego odpowiedniości. Oznacza to że w niektórych sprawach nie będzie go można w zakresie art. 138 § 2 kpa stosować. W razie gdy nie ma podstaw do zawieszenia postępowanie stosując do rozpoznania zażalenia odpowiednio przepisy o odwołaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy winien wyłącznie uchylić zaskarżone postanowienie. Nie zachodzi w tym wypadku potrzeba przekazywania sprawy zawieszenia do ponownego rozpoznania. Stąd też w rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa uchylił postanowienie organu I instancji w tej sprawie i przekazał je temu organowi do ponownego rozpoznania. Skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego, stąd też przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia skarżonym postanowieniem tym samym organ II instancji obliguje organ I instancji do kontynuowania postępowania w zakresie zawieszenia postępowania nie widząc ku temu sam żadnych przesłanek. Jednocześnie podkreślić należy, iż w motywach zaskarżonego postanowienia zawarto wywody, które wykraczają poza zakres postępowania prowadzonego przed organem I instancji tj. zawieszenia postępowania administracyjnego. Zamieszczenie bowiem rozważań co do samego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przebudowanego poddasza, które przecież nie było jeszcze prowadzone przed organ I instancji narusza zapis art. 107 § 3 kpa gdyż odnosi się do kwestii nie związanych z postępowaniem objętym rozstrzygnięciem organu I instancji. Należy jedynie podzielić pogląd organu II instancji co do braku podstaw do zawieszenia postępowania przez organ I instancji w tej sprawie. Przede wszystkim jednakże podstawowym powodem braku podstaw do zawieszenia tego postępowania jest to, iż kwestia prejudycjalna, która stanowiła podstawę zawieszenia nie miała charakteru materialnoprawnego lecz wyłącznie procesowy. Zawieszenie postępowania jest niewątpliwie kwestią procesową zaś organ I instancji w tej sprawie zawiesił postępowanie albowiem uzależnił dalsze jego prowadzenie od rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie skargi na postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] nr [...]w przedmiocie uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] nr [...]o zawieszeniu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z adaptacją strychu w budynku przy ul. T. [...] we W. i umorzenia postępowania. Nie jest dopuszczalne aby w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa kwestia procesowa była powodem zawieszenia postępowania a tak postąpił wadliwie organ I instancji w toku tego postępowania. Ponadto należy zgodzić się również z twierdzeniem organu odwoławczego, że postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wpływa na rozstrzygnięcie w spawie wszczętych przed organami architektoniczno-budowlanymi. Dlatego też postanowienie organu I instancji wydane zostało z obrażą art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dotąd powiedziane nakazywało Sądowi uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji a uczyniono to na podstawie art. 145 § 1 pk1 ppkt "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270). Z uwagi na charakter skarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie orzekł w trybie art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.