II SA/Wr 312/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Julia Szczygielska WSA Anna Siedlecka Protokolant: Agnieszka Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. R. i W. R. – prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą WFHUP "A" na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym A. R. i W. R. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie budynku hali B w związku ze zmianą sposobu użytkowania hali A i B na Zakład B przy ul. R. [...]we W. – [...] kategoria obiektu. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia warunki określone przepisem art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego niezbędne do wydania wnioskowanej decyzji i dlatego, zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, orzeczono jak wyżej. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia "C" Zakład Pracy Chronionej z siedzibą we W. przy ul. R. [...]. W odwołaniu zakwestionowano prawdziwość złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarzucając, iż nie posiadają oni prawa do działki nr [...], na której zaplanowano część przedmiotowej inwestycji, ponieważ prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z dnia [...]. sygn. akt [...]zniesiono współwłasność nieruchomości zabudowanej przy ul. R. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]i przyznano powyższą nieruchomość na wyłączną własność Spółdzielni "C". Spółdzielnia ta zarzuciła ponadto, że nie zawiadomiono jej o wszczęciu postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji, pozbawiając ją tym samym możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu i obrony własnego interesu prawnego. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu tego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywoławszy art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 45 kpa podał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji skierował do Spółdzielni "C" zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania na adres jej siedziby ustalony na podstawie aktualnego wypisu z rejestru gruntów. Przesyłka zawierająca powyższe zawiadomienie nie została jednak podjęta, ponieważ adres siedziby Spółdzielni uległ zmianie. Stwierdzając, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił adres siedziby Spółdzielni "C", zaś skierowanie zawiadomienia na nieaktualny adres zostało spowodowane zaniechaniem przez Spółdzielnię obowiązku zgłoszenia zmiany adresu do rejestru gruntów, Wojewoda uznał powyższe doręczenie za skuteczne prawnie. Zaznaczył jednak przy tym, że zwrócona przesyłka pozbawiona była daty, na podstawie której można byłoby ustalić, kiedy powstała fikcja doręczenia. Przywołując następnie art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego Wojewoda D. podniósł, że projekt budowlany zatwierdzony w decyzji organu I instancji przewiduje przebudowę części budynku produkcyjnego usytuowanego na działce nr [...], określonej jako hala B, w związku ze zmianą sposobu użytkowania hali B oraz pozostałej części budynku usytuowanej na działce nr [...], określonej jako hala A, na Zakład B. Organ odwoławczy wskazał, że A. i W. R. dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę datowane na dzień [...]oświadczenie o posiadanym przez nich prawie do dysponowania działkami nr [...]i [...]na cele budowlane, podając jako podstawę tego prawa "akt notarialny nr repertorium [...], repertorium [...]". Wojewoda podał, że zgodnie ze wzorem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127), inwestor zobowiązany jest w treści tego oświadczenia wskazać dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji stwierdził, że inwestorzy, wbrew powyższemu warunkowi, nie podali dokumentu stanowiącego dowód dysponowania przez nich działkami nr [...]i [...]na cele budowlane, ograniczając się jedynie do określenia jego formy (akt notarialny). W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie przesądza o nieprawidłowości złożonego przez inwestorów oświadczenia. Wojewoda dodał przy tym, że z uwagi na złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej bada to oświadczenie jedynie pod względem prawidłowości jego wypełnienia, nie sprawdza natomiast jego prawdziwości. Organ odwoławczy podał, że w toku ponownego postępowania organ I instancji powinien wziąć pod uwagę i wnikliwie rozpatrzyć wszystkie wnioski i uwagi zgłoszone przez strony postępowania. Wojewoda podniósł, że z akt sprawy wynika ponadto, iż w wyniku postępowania prowadzonego na wniosek strony, organ I instancji podjął rozstrzygnięcie w innym przedmiocie niż wyznaczony treścią żądania strony zawartego w tym wniosku. Inwestorzy wystąpili bowiem o pozwolenie na budowę obejmujące przebudowę pomieszczeń hali A w związku ze zmianą sposobu użytkowania hali A na Zakład B, a decyzją organu I instancji udzielono im pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę hali B w związku ze zmianą sposobu użytkowania hali A i B. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest sprzeczny z treścią tego wniosku. Powołując się na art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 kpa organ II instancji zaznaczył, iż w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, przedmiot tego postępowania zostaje wyznaczony przez treść żądania strony. W opinii organu odwoławczego powyższa okoliczność sprawia, że wydanie na wniosek strony decyzji w przedmiocie innym niż określony w treści wniosku, przesądza o nieprawidłowości tej decyzji. Przywołując § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133), zgodnie z którym część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego przebudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący, Wojewoda stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt nie spełnia tego warunku, co należy uznać – jego zdaniem – za istotną nieprawidłowość. Podnosząc, że z części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projekt przedmiotowej inwestycji przewiduje przebudowę elewacji hali B oraz wykonanie nowego wejścia do tej hali, organ II instancji stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, wymagającą uprzedniego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli spełnienie powyższego wymogu przewidują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Powołując się na art. 59 ust. 1 oraz art. 86 cytowanej ustawy organ odwoławczy podniósł, że akta sprawy nie zawierają wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (bądź planu miejscowego), ani decyzji o warunkach zabudowy. Nie zawierają także żadnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie, czy wnioskowana inwestycja wymaga decyzji o warunkach zabudowy w świetle powyższych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika także, że organ I instancji zaniechał ustalenia, czy projekt przedmiotowej inwestycji wymaga zaopiniowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, jako dotyczący obiektu objętego ochroną konserwatorską. Z tych względów – w ocenie Wojewody D. – decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Na powyższą decyzję A. R. i W. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący decyzji tej zarzucili naruszenie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – poprzez naruszenie zasady praw nabytych i pominięcie interesu prawnego strony, wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez uchylenie decyzji ostatecznej oraz art. 136 kpa i nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zdaniem skarżących decyzja Nr [...]z dnia [...] stała się ostateczna, co stwierdził organ I instancji dnia [...], a zatem Spółdzielnia "C" wniosła odwołanie od decyzji ostatecznej. Skarżący podali, że organ przyjął, iż w niniejszej sprawie nie może być przyjęta fikcja doręczenia, gdyż na przesyłce zawierającej zawiadomienie Spółdzielni "C" o wszczęciu postępowania nie widnieje data doręczenia, a zatem nie zachodzą przesłanki skutecznego doręczenia. Polemizując ze stanowiskiem Wojewody, iż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana pomimo braków formalnych wniosku oraz że zatwierdzony w decyzji organu I instancji projekt budowlany jest niezgodny z żądaniem ich wniosku, skarżący podali, iż są właścicielami nieruchomości nr [...]oraz współużytkownikami wieczystymi nieruchomości nr [...]. Przyznali, że w sprawie nieruchomości nr [...]Sąd Rejonowy we W. postanowieniem z dnia [...] w sprawie z wniosku Spółdzielni "C" zniósł współwłasność nieruchomości przy ul. R. [...] we W. Oświadczyli, że obecnie przed Sądem Rejonowym we W. toczy się postępowanie w celu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o "przywrócenie do złożenia wniosku" o sporządzenie uzasadnienia postanowienia z dnia [...] w celu wniesienia środka zaskarżenia. Wskazali, że "w postępowaniu – zniesienie prawa wspólności do nieruchomości [...] została pominięta jako strona A. R. i dlatego wniosła skargę na wadliwe postanowienie Sądu". W opinii skarżących kwestia zniesienia współwłasności jest otwarta i nadal A.R. oraz W. R. posiadają prawo do dysponowania nieruchomością [...]. Skarżący powołali się przy tym na orzeczenie Sądu Rejonowego dla W.-K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych oddalające wniosek Spółdzielni "C" o wpis prawa własności. Rozwijając zarzut naruszenia art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane skarżący podkreślili, że właściciel może swobodnie dysponować rzeczą, chyba że ustawy ograniczają tę swobodę i powołali się podobne unormowanie w art. 140 kc. W opinii skarżących Wojewoda D. uchylił ostateczną decyzję organu I instancji, przez co naruszył zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa. Skarżący podkreślili, że w piśmie z dnia [...]organ I instancji stwierdził ostateczność swojej decyzji, a następnie powołując się na art. 41 i art. 44 kpa stwierdzili, że nie mogą ponosić konsekwencji za brak odpowiedzialności Spółdzielni "C" w zakresie zmiany adresu siedziby. Zdaniem skarżących nawet jeżeli istniały braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...], to zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy mógł z urzędu wezwać stronę do przedłożenia dokumentu stanowiącego dowód dysponowania przez nich przedmiotowymi działkami w postaci odpisu z księgi wieczystej. Zarzucili przy tym organowi naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, która ma na celu "zapewnić ograniczenie formalizmu czynności". Skarżący podkreślili, że decyzja organu I instancji jest zgodna z ich intencjami oraz że ich zamiarem była przebudowa hali B, a nie – jak omyłkowo wskazali we wniosku – hala A. Dlatego – ich zdaniem – zarzut organu II instancji wskazujący na sprzeczność treści decyzji z wnioskiem przez nich złożonym jest bezzasadny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma fakt, że – jak wynika z akt administracyjnych – decyzja Prezydenta W. z dnia [...]Nr [...]została doręczona Spółdzielni "C wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu [...],a odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji Spółdzielnia "C" wniosła w dniu [...]., to jest przed upływem 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji – czyli w terminie ustawowym, przewidzianym w art. 129 § 2 kpa. W tej sytuacji nie jest uzasadniony zarzut skarżących, iż Wojewoda D. uchylił ostateczną decyzję organu I instancji, przez co naruszył zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa. Fakt, że w piśmie z dnia [...]organ I instancji błędnie stwierdził ostateczność swojej decyzji nie mógł sprawić, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]Nr [...]stała się ostateczna. Skoro bowiem w dniu [...], a więc przed upływem terminu przewidzianego do wniesienia odwołania, odwołanie takie zostało wniesione, to wymieniona wyżej decyzja z dnia [...]w dniu [...]z całą pewnością nie była ostateczna i nie stała się ostateczną przed rozpoznaniem przedmiotowego odwołania przez organ II instancji. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w świetle podnoszonych w skardze zarzutów stwierdzić trzeba, iż wbrew sugestiom skarżących dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie miał w istocie znaczenia fakt doręczenia zastępczego Spółdzielni "C" zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Zauważyć wypada, że – wbrew twierdzeniom skarżących – Wojewoda uznał powyższe doręczenie zastępcze za skuteczne prawnie, chociaż zaznaczył przy tym, że zwrócona przesyłka pozbawiona była daty, na podstawie której można byłoby ustalić, kiedy powstała fikcja doręczenia. Podkreślić należy, że Spółdzielnia "C" była stroną omawianego postępowania i w terminie ustawowym wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Przyczyny zaś uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. Nr [...]przez organ odwoławczy spowodowane były nieprawidłowościami w postępowaniu organu I instancji i nie miały w istocie związku z doręczeniem zastępczym Spółdzielni "C" zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Najpoważniejszym uchybieniem organu I instancji niewątpliwie była sprzeczność treści decyzji tego organu z wnioskiem złożonym przez skarżących. Powyższej oceny nie może zmienić twierdzenie skarżących, iż decyzja organu I instancji była zgodna z ich intencjami, ponieważ ich zamiarem była przebudowa hali B, a nie – jak omyłkowo wskazali we wniosku – hala A. Podkreślić należy, że organ administracyjny nie może domniemywać treści wniosku złożonego przez stronę, ani też sam z własnej inicjatywy nie może treści tej prostować, poprawiać, uzupełniać, czy też zmieniać – nawet zgodnie z intencjami i zamiarem strony składającej wniosek. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie wszczęcia postępowania na wniosek – obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek – obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 - LEX nr 78924). Organ ten natomiast nie może sam zmieniać treści wniosku strony. Mając na uwadze, że sam fakt podjęcia przez organ I instancji rozstrzygnięcia w innym przedmiocie niż wyznaczony treścią żądania strony zawartego w złożonym przez nią wniosku skutkować winien uchyleniem dotkniętej taką wadą decyzji administracyjnej przez organ II instancji, a także, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracyjny będzie zobligowany do należytego rozważenia wszystkich argumentów podnoszonych przez wszystkie strony, zbędne jest szczegółowe analizowanie pozostałych argumentów podnoszonych zarówno przez skarżących, jak i przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.