II SA/Wr 312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi T.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – ręcznej myjni samochodowej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 57 ust.7, art.59 f ust.1 i art. 59g ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.), wymierzył T.M. karę w wysokości 75.000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - ręcznej myjni samochodowej przy ul. [...] na działce nr 129 w G.. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ wskazał m.innymi, że w dniu 20 listopada 2007r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wpłynęło pismo o nr [...] Komendy Powiatowej Policji w G. z prośbą o udzielenie informacji, czy T.M. - prowadzący myjnię samochodową przy ul. [...] w G. - posiada wszelkie wymagane prawem zezwolenia dla tego typu działalności gospodarczej. W związku z powyższym ustalono, że w/w uzyskał w dniu [...] r. wydaną przez Starostę G. decyzję nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie ręcznej myjni samochodowej przy ul. [...] w G.., zgodnie z załączonym projektem budowlanym., zaś w dniu 25 lipca [...]r. uzyskał wydaną przez Starostę G. decyzję nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie przyłącza wodociągowego do ręcznej myjni samochodowej przy ul. [...] w G.. W dniu 20 czerwca 2007 r. inwestor zgłosił w Starostwie Powiatowym w G. - rozpoczęcie budowy ręcznej myjni samochodowej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...], do którego dołączył oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy – Z.S.. Inwestor nie dopełnił jednak obowiązku w postaci uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budowli i tym samym naruszył swym postępowaniem art. 55 Prawa budowlanego. Stan ten potwierdzony został w skutek wszczętego w dniu 23 listopada 2007r. przez organ postępowania administracyjnego i złożonych w jego toku wyjaśnień T.M., który przyznał, że wybudowaną ręczną, samoobsługową myjnię typu yelloKarcher użytkuje od 2006 r., ale nie posiada pozwolenia na jej użytkowanie, gdyż nie wiedział, że takowe jest potrzebne. Powołując się na powyższe ustalenia, organ I instancji wskazał, że po zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XVII myjnie samochodowe wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a z uwagi na to, że T.M. go nie uzyskał, dopuścił się naruszenia prawa i zgodnie z dyspozycją art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane należało nałożyć na niego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ podkreślił przy tym, że brzmienie w/w przepisu zostało wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888) i nie miało zastosowania do osób, które przystąpiły do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia lub wymaganego zgłoszenia. Okres ochronny w stosunku do takich inwestorów zakończył się z dniem 31 grudnia 2004r. i po tej dacie – w myśl art. 4 pkt 2 ustawy – wszyscy traktowani są jednakowo. Dodatkowo organ I instancji podkreślił, że wysokość wymierzonej kary obliczył na podstawie art. 57 ust.7 i art.59 f ust.1 ustawy Prawo budowlane według wzoru: 10 x s x k x w, gdzie (s) - to stawka opłaty, (k) - współczynnik kategorii obiektu budowlanego, a (w) - wielkość obiektu budowlanego, a zatem wymierzona T.M. wyniosła: 10 x 500 x 15,0 x 1,0 = 75.000,00 zł W zażaleniu od powyższego postanowienia T.M. zarzucił organowi naruszenie art. 57 ust.7, art. 59 f i art. 59 g ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane podnosząc, że wymierzona mu kara została podwyższona piętnastokrotnie, a sama kontrola nieprawidłowości - przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] r. - użytkowanej przez niego myjni ręcznej, nie dotyczyła określonego art. 59 a ust.2 zakresu, zatem jest błędna i czyni wadliwym wydane w dniu [...]r. skarżone postanowienie. Dodał ponadto, że zaliczenie użytkowanego przez niego obiektu budowlanego do kategorii XVII myjnie samochodowe jest nieprawidłowe, gdyż prowadzona przez niego myjnia jest myjnią ręczną i obsługują ją sami klienci. Zatem stawka do naliczenia mu kary powinna zostać zmieniona. Podniósł również, że do zaistniałej sytuacji doszło w dużym stopniu bez jego winy, gdyż sprawy dotyczące prowadzenia budowy myjni i odbioru oraz dopuszczenia jej do użytkowania przekazał kierownikowi budowy, a ten nie poinformował go, że w skutek nowelizacji przepisów Prawa budowlanego, mógł do 31 grudnia 2004 r. zalegalizować istniejący stan obiektu bez obowiązku ponoszenia kosztów. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. NR [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podkreślając, że czynności procesowe, które organ I instancji podjął, w pełni udokumentowały naruszenie przez T.M. przepisów prawa materialnego i tym samym uzasadniały nałożenie na niego – zgodnie z w art. 57 ust.7 w zw. z art. 59 ust.1-3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane - kary pieniężnej. Fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu przy ul. [...] został udowodniony nie tylko protokołami z jego kontroli, do której doszło w dniu 23 listopada 2007 r., ale i oświadczeniem T.M., które złożył w dniu 26 listopada 2007 r., przyznając, że użytkuje obiekt położony na działce nr 129 od 2006 r. Wątpliwości organu odwoławczego budziła natomiast wysokość wymierzonej T.M. kary i związany z nią brak jakichkolwiek danych, w oparciu o które organ I instancji ustalił współczynnik kubatury obiektu. Z uwagi na to, że okoliczność ta uznana została za brak dowodowy skutkujący koniecznością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, organ odwoławczy wezwał organ I instancji do uzupełnienia braków, aby nie pozostawić jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Na skutek podjętych działań uzyskano materiały w postaci projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...], które potwierdziły, że przyjęte przez organ I instancji dane obliczeniowe (współczynnik kategorii obiektu – 15, współczynnik wielkości obiektu – 1,0) znalazły oparcie w stanie faktycznym i tym samym wykazały, że nałożona na T.M. kara została obliczona prawidłowo. Mając jednak wątpliwości co do prawidłowości rzeczywistej kubatury WINB, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania na okoliczność realizacji obiektu budowlanego zgodnie z projektem budowlanym. W toku podjętych czynności stwierdzono, że przedmiotowa myjnia została zrealizowana ze zmianami odstępującymi w sposób istotny od projektu, bowiem zamiast dwóch stanowisk do mycia samochodów wykonano cztery, z których trzy znalazły się pod dachem, a jedno nie miało zadaszenia. Taki stan faktyczny potwierdził, że kubatura wynosi 368,82 m³ i tym samym jest mniejsza niż 2,500 m³, co dodatkowo wykazało prawidłowość przy obliczeniu nałożonej na T.M. kary. Reasumując swoje rozważania organ odwoławczy podniósł, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu mają zastosowanie przepisy art. 59 f ust.1 ustawy z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W konsekwencji wysokość kary stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłat uregulowana jest ustawowo i wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. Analiza wyliczeń określających wysokość kary pozwoliła na stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo określił wielkość obiektu budowlanego przyjmując, że współczynnik wielkości to – 1, współczynnik kategorii obiektu – 15 (myjnia samochodowa) i zgodnie z powołanym wzorem: 500 zł (s) x 15 (k) x 1 (w) x 10 wyliczył, że kara wyniosła 75.000 zł. Rozstrzygnięcie takie, w ocenie organu odwoławczego, nosi zatem wszelkie cechy zgodności z prawem. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T.M. powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu, a nadto zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. błędną i niewłaściwą interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane, a zwłaszcza art. 57 ust.7 w zw. z art. 55, art.56 oraz art. 59 f ust.1. Dodał, że w jego sytuacji przepisy o karach finansowych związanych z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego przed dopełnieniem formalności nie powinny mieć zastosowania, bowiem decyzję Starosty G. nr [...] zatwierdzającą projekt i udzielająca pozwolenia na budowę uzyskał w dniu [...] r., a więc przed zmianą przepisów prawa budowlanego, która nastąpiła art.1 pkt.47 lit.b ustawy z dnia 27 marca 2003 r./Dz.U Nr 89, poz.718/. Podniósł także, iż z uwagi na wysokość i dotkliwość zastosowanej wobec niego kary, jest gotów dokonać rozbiórki przedmiotowej myjni i zrezygnować z jej użytkowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a tylko w przypadku jego naruszenia lub stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu istnieje możliwość jej uwzględnienia przez Sąd. Stosownie bowiem do treści art. 1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., nr 153, poz.1269) Sąd - w zakresie swej właściwości - sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej, a jej przedmiotem jest zbadanie, czy w toku rozpoznawania sprawy organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując wspomnianej kontroli, w myśl art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., nr 153, poz.1270 ze zm.) - Sąd nie jest związany granicami skargi, a ma możliwość wszechstronnego i obiektywnego zbadania sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że wady i uchybienia związane z naruszeniem prawa w zakresie działań podjętych przez organ administracji nie wystąpiły, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Wskazać należy, że zasadą jest w myśl art. 54 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz.1118 ze zm.), że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art.55 i art.57 wspomnianej ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi w drodze decyzji sprzeciwu. Stosownie zaś do treści art. 55 w/w ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy /pkt.1/, bądź też przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych /pkt.2/. Skarżący T.M. do użytkowania ręcznej myjni samochodowej przy ulicy [...] w G., zasadnie zakwalifikowanej przez organy do kategorii obiektów budowlanych XVII - myjnie samochodowe, przystąpił w roku 2006, jednak bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie i fakt ten jest bezsporny. Wskazuje na to lektura akt sprawy, gdzie okoliczność tę potwierdza sam skarżący słuchany w dniu 26 listopada 2007r. w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Również w zażaleniu skarżący nie zaprzecza, że użytkował myjnię bez wymaganego pozwolenia, podnosząc jedynie, że nakładanie na niego kary jest nazbyt dolegliwe, gdyż nie wiedział o konieczności jego uzyskania. Argument ten, w ocenie Sądu bez wątpienia na uwzględnienie nie zasługuje, gdyż w decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej, jako inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zapis w tym względzie znajduje potwierdzenie w pkt.3 opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do dyspozycji zawartej w art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art.55 /a co ma miejsce w niniejszej sprawie/ - właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i do kary tej stosuje odpowiednio przepisy art. 59 f ust.1, z którego jednoznacznie wynika, że karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty (s), która wynosi 500 złotych, podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podkreślić należy, że powołane w tym miejscu unormowania mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem, co do zasady, kwestia zastosowania kary nie jest w żadnej mierze pozostawiona uznaniu organu. Sama wysokość kary również nie podlega miarkowaniu i nie jest uzależniona od stopnia zawinienia, rozmiaru szkodliwości działania czy wreszcie sytuacji samego zainteresowanego. Wysokość kary jest ściśle określona ustawowymi kryteriami, odnoszonymi do obiektywnie mierzalnych parametrów obiektu budowlanego, zatem obligatoryjność unormowań przewidujących rygor zastosowania kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego pozbawia znaczenia te argumenty, które odwołują się do sytuacji skarżącego i stopnia dolegliwości kary. Zauważyć również należy – odnosząc się do zarzutu skarżącego jakoby organ błędnie zakwalifikował użytkowany przez Niego obiekt budowlany do kategorii XVII myjnie samochodowe, gdyż przedmiotowy obiekt to myjnia ręczna – że załącznik do ustawy Prawo budowlane ustala, iż kategoria XVII obiektów budowlanych obejmuje myjnie samochodowe, nie wprowadzając w tym względzie podziału na myjnie ręczne, automatyczne, bądź myjnie innego rodzaju. Zatem, skoro uzyskane przez T.M. pozwolenie na budowę opiewa na myjnię samochodową ręczną, to w ocenie Sądu, w świetle wymienionych przepisów, zasadne było zakwalifikowanie przez orzekające w niniejszej sprawie organy, wybudowanego i użytkowanego przez skarżącego obiektu do kategorii XVII obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu, również zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 57 ust.7 i art. 59 ust.1-3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz.1118 ze zm.) w sytuacji, gdy skarżący decyzję Starosty G. nr [...] zatwierdzającą projekt i wydanie pozwolenia na budowę uzyskał w dniu [...] r., a więc przed zmianą przepisów prawa budowlanego, która nastąpiła w tym względzie ustawą z 16 kwietnia 2004r.., jest chybiony, bowiem zgodnie z art.2 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz.888) – jedynie do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust.7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art.1, oraz opłaty legalizacyjnej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczące przystąpienia do użytkowania przez skarżącego opisanego wyżej obiektu budowlanego, zostało wszczęte 23 listopada 2007r., a podczas złożonych w jego toku wyjaśnień T.M. przyznał, że wybudowaną ręczną, samoobsługową myjnię typu yelloKarcher użytkuje od 2006r. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na użytkowanie, trafne jest stanowisko organów, że przepis art. 2 ust.4 powołanej powyżej ustawy nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić w tym miejscu również należy, że w kwestii wątpliwości dotyczących stosowania art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane i zgodności przytoczonego przepisu z Konstytucją, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. I tak w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 roku, sygn. akt P 19/06 (OTK-A 2007/1/2) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w uzasadnieniu do powyższego wskazał, że funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności inwestora jest konsekwencją niedopełnienia przewidzianych prawem formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Konieczność zastosowania dolegliwości przewidzianych prawem wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia jest konsekwencją samego faktu naruszenia prawa, a ten z kolei – podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania, a podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Podobnie w wyroku z dnia 05 maja 2009 roku, sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art.57 ust.7 zdanie drugie w zw. z art. 59f ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 oraz art.32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Mając zatem powyższe na względzie Sąd uznał, że wskazane przepisy ustawy Prawo budowlane zwyczajnie obligują właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zawsze, gdy stwierdzone zostanie użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55 przedmiotowej ustawy. W ocenie Sądu, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, przepisy art. 57 ust.7 oraz 59f ustawy Prawo budowlane, zostały zastosowane prawidłowo, a kara wymierzona T.M. obliczona w sposób zgodny z prawem. Organ administracji przy wymierzaniu tejże kary nie miał bowiem innych, niż przewidziane prawem, możliwości ustalenia jej wysokości. Podnoszone zatem przez skarżącego zarzuty dotyczące dolegliwości kary i jej skutków, nie mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu przez Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi T.M., a wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.