II SA/Wr 312/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] r., a także postanowienie tego organu z dnia [...] października 2020r., nr [...]; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 11.05.2021 r. (Nr 511/2021), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej: "skarżąca" lub "inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 22.03.2021 r. (Nr 34/2021), którą nakazano skarżącej dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 6,30m x 6,50m wraz z wiatą o wymiarach 7,50 x 6,50m, przykrytych wspólnym dachem, na działce nr [...] w Z., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że 04.08.2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o skontrolowanie działki nr [...], na której powstała wiata przy ogrodzeniu. Podczas oględzin obiektu w dniu 02.09.2020 r. przedstawiciel PINB ustalił, że na terenie powyższym zlokalizowany jest garaż wraz z częścią zadaszoną, z którą posiada wspólny dach (wspólna konstrukcja). Słupy, na których wsparty jest dach znajdują się w odległości ok. 60 cm od granicy działki. Po zawiadomieniu w dniu 05.10.2020 r. o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu ponownych oględzin w dniu 20.10.2020r., PINB wydał w tym samym dniu postanowienie nr 106/2020, którym wstrzymał budowę opisanego budynku. W podstawie prawnej postanowienia organ I instancji powołał się na przepis art. 123 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej: "u.p.b.". Ponadto w końcowym fragmencie uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, powołując się na przepis art. 48 ust. 3 u.p.b., organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności w takim przypadku wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. PINB wskazał przy tym, że zgodnie z art. 49d ust. 1 u.p.b., wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 u.p.b. oblicza się zgodnie z art. 59f u.p.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Postanowienie to zostało doręczone inwestorce w dniu 18.12.2020 r. Pismem złożonym w dniu 29.01.2021 r. inwestorka zwróciła się, tu cyt.: "o przesunięcie terminu złożenia podania o legalizację samowoli budowlanej". Jak powód złożenia takiego wniosku wskazała przebywanie od 29.10.2020 r. do 04.12.2020 r. w izolacji domowej a następnie na zwolnieniu lekarskim z powodu przebytego zakażania COVID-19. Do opisanego pisma inwestorka dołączyła wniosek o legalizację samowoli budowlanej. Ze względu na niezłożenie w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia z 20.10.2020 r. wniosku o legalizację obiektu budowlanego, PINB w Zgorzelcu decyzją z 22.03.2021 r., wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b., nakazał inwestorce rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego wraz z wiatą. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła inwestorka wskazując, że nie wiedziała o 30 dniowym terminie na odpowiedź dotyczącą zalegalizowania samowoli budowlanej. Ponadto zaznaczyła, że nie zgadza się z wydaną decyzją oraz wnosi o wyznaczenie nowego terminu na złożenie wniosku o zalegalizowanie samowoli budowlanej. Po rozpoznana odwołania WINB wydał opisaną na wstępie decyzję z 11.05.2021 r. (nr 5111/2021). W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w postanowieniu z 20.10.2020 r. inwestorka została poinformowana o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Ponadto została poinformowana o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Inwestorka nie wniosła zażalenia na powyższe postanowienie, wobec czego stało się ono ostateczne. Według organu odwoławczego, wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. postanowienia otwierało drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Wyłącznie od postępowania inwestorki zależał dalszy ciąg prowadzonego postępowania administracyjnego. W takim przypadku legitymacja do złożenia wniosku o legalizację przysługuje alternatywnie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy samowolnie zrealizowanego obiektu. Taki wniosek powinien zostać złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Bezskuteczny jego upływ powoduje utratę uprawnienia do uzyskania określonego rodzaju rozstrzygnięcia, co oznacza, iż jest to termin prawa materialnego. Brak zatem złożenia wniosku o legalizację w powyższym terminie (w rozpoznawanym przypadku postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych zostało odebrane przez odwołującą 18.12.2020 r. co oznacza, że termin 30 dni na złożenie wniosku o legalizację upłynął 18.01.2021 r., natomiast wniosek został złożony 29.01.2021 r.), powoduje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Ponadto WINB wskazał na brak możliwości w takim przypadku wyznaczenia nowego terminu na złożenie wniosku o legalizacja. Skargę na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. Z., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia zwrotu kosztów prowadzonego postępowania. Skarżąca zarzuciła WINB naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 112, art. 144 i art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, którą nakazano rozbiórkę budynku gospodarczego z uwagi na niezłożenie przez stronę wniosku o legalizację budynku w wymaganym termie, gdy tymczasem skarżąca prawidłowo wywiązała się z nałożonego na nią postanowieniem z 20.10.2020 r. obowiązku złożenia wniosku o legalizację, a to z uwagi na fakt, iż rzeczone postanowienie nie zawierało pouczenia o terminie, w którym obowiązek ten winien zostać przez skarżącą zrealizowany, mimo tego, że to na organie administracji publicznej ciąży zobowiązanie do rzetelnego informowania strony postępowania o jej uprawnieniach, a brak takiego pouczenia, które zrównanie jest z błędnym pouczeniem, nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji, - art. 112, art. 144 i art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji wydanej przez organ I instancji w mocy, w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącej, która nie została należycie poinformowana w postanowieniu o wstrzymaniu budowy budynku gospodarczego z 20.10.2020 r. o terminie na złożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego; - art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji wydanej przez organ I instancji w mocy, pomimo wydania jej w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej poprzez nieuwzględnienie faktu, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o legalizację przez skarżącą nastąpiło na skutek niepełnego pouczenia zawartego w treści postanowienia z 22.10.2020 r., które to pouczenie nie zawierało terminu, w którym wniosek o legalizację należy złożyć. Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 49e pkt 1 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, a tym samym uznanie, że wniosek o legalizację nie został złożony przez skarżącą w terminie, podczas gdy w rzeczywistości termin ten nie mógł zostać uznany za niezachowany na skutek błędnego pouczenia w wydanym postanowieniu, polegającym na braku wskazania terminu na złożenie takiego wniosku. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB z 11.05.2021 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w Zgorzelcu z 22.03.2021 r., którą nakazano skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,30m x 6,50m wraz z wiatą o wymiarach 7,50m x 6,50m, przekrytych wspólnym dachem, na działce nr [...] w Z., zrealizowanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie . Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 49e pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Biorąc pod uwagę treść powołanego przepisu należy stwierdzić, że legalność orzeczonego na tej podstawie prawnej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest determinowana prawidłowością przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego czynności informacyjnych, których celem powinno być umożliwienie sprawcy samowoli budowlanej przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Odejście przez ustawodawcę od reguły bezwzględnego orzekania o nakazie rozbiórki każdej samowoli budowlanej na rzecz umożliwiania jej zalegalizowania, oznacza konieczność przedstawienia przez organ nadzoru budowlanego pełnej informacji na temat procedury prawnej stwarzającej taką możliwość. W ocenie Sądu, w takim przypadku, wydając na postawie art. 48 ust. 1 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego, nie jest wystarczającym powołanie się na treści art. 48 ust. 3 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji stwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, wydając postanowienie o wstrzymaniu budowy, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poinformowanie inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zacytowany w tym miejscu art. 48 ust. 3 u.p.b. nie określa terminu przewidzianego przez ustawodawcę na złożenie wniosku o legalizację. Powyższej kwestii poświęcony jest bowiem art. 48a ust. 1 u.p.b. Przepis ten stanowi, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Pełne pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego nie powinno zatem ograniczać się do treści art. 48 ust. 3 u.p.b. Kierując się zasadą ogólną wynikającą z art. 9 k.p.a. organ nadzoru budowlanego powinien nie tylko poinformować o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, wskazując przy tym na zasady jej obliczania, ale powinien również pouczyć o terminie przewidzianym w art. 48a ust. 1 u.p.b. na złożenie takiego wniosku. W realiach badanej sprawy organ takiej informacji nie przedstawił. W ocenie Sądu, bez takiego pouczenia nie można mówić o prawidłowym wywiązaniu się przez organ z obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Naruszenie w takim przypadku zasady ogólnej dotyczącej obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej należy zakwalifikować jako wystarczającą podstawę uchylenia decyzji. Skoro wyłączną przesłanką wydania na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jest brak złożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, to tym samym obowiązkiem organu powinno być wcześniejsze poinformowanie sprawcy samowoli, nie tylko o samej możliwości złożenia takiego wniosku, ale również pouczenie o terminie na jego złożenie. Wobec powyższego przedwczesnym w sprawie okazało się orzeczenie na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. nakazu rozbiórki, ponieważ bezwzględnego powtórzenia i poprawy wymaga procedura poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o legalizacje, w tym pouczenia o terminie na jego złożenie. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że bez względu na zasadność wnioskowania przez skarżącą o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o legalizację, taki wniosek wymagał od organu odrębnego rozpatrzenia przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, uznając, że organy naruszyły art. 9 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 1 i art. 49e pkt 1 u.p.b., Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325), uchylając zaskarżoną decyzję, decyzję ją poprzedzającą oraz postanowienie PINB w Zgorzelcu z 20.10.2020r. (nr 106/2020). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.