II SA/Wr 313/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie – Sędzia NSA Krystyna Anna Stec – Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant – Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Wojewody D. z dnia 7 stycznia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego, oddala skargę. Decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania F. W., Wojewoda D. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. Nr 78, poz. 716) – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 26 listopada 2002 r., Nr [...], w której organ ten orzekł o wymeldowaniu F. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. P. [...] we W. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania), podkreślając, iż z dniem 19 czerwca 2002 r., na podstawie przywołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., utracił moc obowiązującą art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, z powodu niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Aktualnie organ ewidencji ludności podejmuje w związku z tym decyzję o wymeldowaniu osoby z miejsca pobytu stałego w dwóch sytuacjach: 1. wobec osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego albo 2. wobec osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Wojewoda D. podniósł dalej, że postępowanie w sprawie wymeldowania F. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. P. [...] we W. wszczęte zostało na wniosek A. W. – współnajemczyni przedmiotowego mieszkania. Wnioskodawczyni swoje żądanie uzasadniała tym, iż F. W. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania od 1985 r. Organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia, dokonane – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – przez organ pierwszej instancji. F. W. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, gdyż – jak sam oświadczył do protokołu sporządzonego w dniu 12 listopada 2002 r. – opuścił miejsce zameldowania w 1991 r. z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad swoją matką i przeniósł się do jej mieszkania przy ul. M. [...] we W., gdzie przebywa do chwili obecnej. Opuszczając miejsce zameldowania zabrał ze sobą swoje rzeczy osobiste. F. W. podniósł również, iż nie posiada kluczy od przedmiotowego lokalu, gdyż żona wymieniła zamki w drzwiach. W dniu 19 listopada 2002 r. strona dołączyła do akt sprawy wyjaśnienie, w którym oświadczyła, iż nie zgadza się na swoje wymeldowanie z miejsca pobytu stałego z braku podstaw faktycznych i prawnych. Zainteresowany jest bowiem nadal członkiem spółdzielni mieszkaniowej, w której zasobach znajduje się sporne mieszkanie, a w dniu 13 listopada 2002 r. zameldował się na pobyt czasowy w mieszkaniu, w którym obecnie przebywa (tj. przy ul. M. [...] we W.). Wojewoda D. podniósł, iż uwzględniając takie ustalenia, organ pierwszej instancji orzekł o wymeldowaniu F. W., a od tej decyzji odwołanie złożył jego pełnomocnik. W odwołaniu zarzucono, iż nie zostały spełnione łącznie przesłanki uprawniające do wydania decyzji o wymeldowaniu, wynikające z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., gdyż – zdaniem strony – wyrok ten odnosi się jedynie do sytuacji osób, które chcą się zameldować na pobyt stały w określonym miejscu, nie mając uprawnienia do lokalu, w którym nastąpić ma zameldowanie. Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda powołał się przede wszystkim na to, że F. W. od 1991 r. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania, nie dopełniając mimo to obowiązku meldunkowego wynikającego z treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wprawdzie strona podniosła, iż w lokalu przy ul. M. [...] we W. zamieszkała z uwagi na konieczność zaopiekowania się swoją matką, to jednak w mieszkaniu tym zainteresowany zameldował się na pobyt czasowy dopiero w dniu 13 listopada 2002 r. (już po śmierci matki). Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że opuszczenie miejsca zameldowania przez F. W. może być uznane za trwałe i równoznaczne z dobrowolnym, toteż uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o wymeldowaniu odwołującego się z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. P. [...] we W. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu Wojewoda D. wywodził, że utrata mocy obowiązującej art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy (po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 27 maja 2002 r.) powoduje, iż w zakresie postępowania w przedmiocie wymeldowania w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy, nie mogą być uwzględnione okoliczności doprecyzowane dyspozycją uchylonego przepisu. Przemawia za tym choćby konstrukcja art. 15 ust. 2 ustawy, który wprost odsyła do art. 9 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego w prowadzonych postępowaniach o wymeldowanie z pobytu stałego w oparciu o pierwszy stan faktyczny określony w art. 15 ust. 2 ustawy należy uwzględnić wspomniane orzeczenie TK. Organ odwoławczy podzielił w konkluzji stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że F. W. opuścił dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania, wynikającego z treści pierwszej części art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, toteż konieczne stało się wymeldowanie wymienionego decyzją administracyjną. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się F. W., który – działając przez swojego pełnomocnika – zaskarżył decyzję Wojewody D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie faktu, iż opuszczenie lokalu przez skarżącego nie miało dobrowolnego charakteru – i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 240 zł. Uzasadnienie skargi rozpoczęto od stwierdzenia, że w sprawie bezsporne jest: iż F. W. w dalszym ciągu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, z którego został wymeldowany, że nie zamieszkuje on w tym lokalu od 1991 r., i że zgłosił zameldowanie na pobyt czasowy w lokalu przy ul. M. [...] we W. Następnie, po przytoczeniu brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pełnomocnik skarżącego wywodził, iż wprawdzie ustawodawca nie precyzuje pojęcia "opuszcza", to jednak dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pod względem oceny tej przesłanki jednolite. Przez opuszczenie lokalu należy rozumieć dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu bez dopełnienia formalności meldunkowych, któremu nie towarzyszy zamiar powrotu. Zawarty w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności warunek opuszczenia lokalu, można więc uznać za spełniony w sytuacji, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i nastąpiło dobrowolnie. Aby wystąpiła przesłanka z art. 15 ust. 2, opuszczenie lokalu nie może więc być spowodowane jakimkolwiek przymusem – czy to fizycznym, czy też psychicznym (powołano w tym zakresie wyrok z 18 czerwca 2002 r., II SA/Lu 324/2001; wyrok z 23 kwietnia 2001 r., V SA 3169/00; wyrok 22 sierpnia 2000 r., V SA 108/00 i wyrok z 3 kwietnia 2000 r., V SA 1784/ 99). W ocenie strony skarżącej, w niniejszej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Wprawdzie F. W. opuścił lokal w 1991 r., lecz opuszczenie to nie miało charakteru dobrowolnego, czemu skarżący dał wyraz zarówno w trakcie przesłuchania go przez organ pierwszej instancji, jak i w piśmie wyjaśniającym z dnia 14 listopada 2002 r. Mimo to organy obu instancji uznały, iż popuszczenie miało charakter dobrowolny. Zdaniem autora skargi, organy w ogóle nie odniosły się do tego oświadczenia F. W. W szczególności, nie wyjaśniły, dlaczego nie dały wiary tym wyjaśnieniom. Poddały ocenie jedynie przyznaną przez skarżącego okoliczność, iż opuścił on przedmiotowy lokal ze względu na konieczność zaopiekowania się chorą matką. Zdaniem organu odwoławczego, z samego faktu, że powód nadal zamieszkuje w lokalu należącym wcześniej do jego rodziców wynika, iż opuszczenie lokalu przy ul. P. [...] miało charakter dobrowolny i trwały. W skardze wyrażono też zapatrywanie, że sens oświadczeń złożonych przez zainteresowanego potwierdza również złożone przed organem pierwszej instancji oświadczenie małżonki skarżącego – A. W. – zgodnie z którym F. W., wyprowadzając się, wziął ze sobą jedynie rzeczy osobiste. Pod jego nieobecność przebywająca nadal w przedmiotowym mieszkaniu wnioskodawczyni wymieniła zamki w drzwiach, odmawiając udostępnienia nowych kluczy. Podkreślono, że inną okolicznością zmuszającą powoda do upuszczenia lokalu był fakt rozkładu pożycia małżeńskiego spowodowany brakiem zainteresowania ze strony A. W. ich wspólnym synem. W dodatkowym pisemnym wyjaśnieniu skarżący podał, iż A. W. zawiozła syna stron do mieszkania rodziców F. W. odmawiając opieki nad nim. Działanie takie miało charakter przymusu psychicznego, w wyniku którego skarżący miał do wyboru bądź pozostanie w przedmiotowym lokalu, bądź sprawowanie należytej opieki nad dzieckiem. Postawiony przed taką alternatywą skarżący, z oczywistych względów, wybrał tę drugą możliwość. Zdaniem strony skarżącej, w świetle wskazanych faktów, nie można mówić o dobrowolnym trwałym opuszczeniu przez skarżącego lokalu przy ul. P. [...]. Sam zaś fakt, iż F. W. nie podejmował do tej pory żadnych kroków prawnych w celu przywrócenia mu możliwości faktycznego zamieszkiwania wynikał z powodów osobistych i nie może być przesłanką wystarczającą do stwierdzenia, iż opuszczenie przez skarżącego spornego lokalu było trwałe i dobrowolne. Uwzględniając wcześniejsze wywody, sformułowano w skardze zarzut naruszenia przez organy obu instancji zasady wnikliwego rozpatrywania spraw administracyjnych (art. 12 § 1 k.p.a.), oraz obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Wyrażono zapatrywanie, iż w razie wątpliwości co do okoliczności opuszczenia przez skarżącego lokalu przy ul. P. [...] organy powinny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, wyznaczając w tym celu rozprawę (art. 89 § 2 k.p.a.), oraz żądając od stron dodatkowych wyjaśnień, bądź powołując świadków. Tymczasem fakty uznane przez organy obu instancji za udowodnione zostały wywiedzione jedynie z oświadczeń A. W., która wnosiła o wymeldowanie męża. Żaden z organów rozpatrujących sprawę nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do oświadczeń składanych przez skarżącego, które w odmienny sposób przedstawiały okoliczności opuszczenia spornego lokalu. Naruszony został w ten sposób przepis art. 107 § 3 k.p.a. Należy więc stwierdzić, że ocena dowodów przez organy obu instancji miała dowolny charakter i tym samym nie odpowiadała wymogom art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w pełni swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach – w skrócie – jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.s.a. Po myśli tego przepisu, podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji stanowią stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a., co czyni skargę nieuzasadnioną. Godzi się przede wszystkim zauważyć, że organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i zastosowały właściwą wykładnię przepisów stanowiących normatywną podstawę wydanych orzeczeń. Wszystkie elementy stanu faktycznego uwzględnione na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego są w istocie nieskwestionowane. Chodzi o następujące okoliczności sprawy: praprzyczynę opuszczenia lokalu, z którego skarżący został wymeldowany (konieczność opiekowania się chorą matką, jak sam oświadczył, a czego wnioskodawczyni i same organy nie kwestionowały); zamieszkanie w lokalu przy ul. M. [...] we W., w którym przebywał on od chwili opuszczenia mieszkania przy ul. P. [...] we W. (organy przyjęły w tym zakresie – na podstawie oświadczenia F. W. – że nastąpiło to w 1991 r., mimo że wnioskodawczyni oraz córka skarżącego E. W. wskazywały na rok 1985), mieszkając tam nadal w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji); fakt zachowania przez zainteresowanego spółdzielczego prawa do lokalu przy ul. P. [...] (którego to prawa skarżący wszak nie traci wskutek wymeldowania); niedopełnienie obowiązku wymeldowania się z tego lokalu mimo kilkunastoletniej nieobecności w tym lokalu; zameldowanie się – na pobyt czasowy – w lokalu przy ul. M. [...] dopiero 13 listopada 2002 r. (kopia potwierdzenia zameldowania); nie przedsięwzięcie przez F. W. żadnych kroków prawnych, w celu przywrócenia możliwości ponownego zamieszkania w tym lokalu; a wreszcie wymiana zamków do drzwi wejściowych lokalu przy ul. P. [...] (co potwierdziła sama wnioskodawczyni, ale co nastąpiło dopiero po opuszczeniu tego mieszkania przez skarżącego). Dysponując takimi ustaleniami organy obu instancji zasadnie uznały je za wystarczające do wydania decyzji, tym bardziej, że ani na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, ani też na etapie postępowania odwoławczego, F. W. w ogóle nie podniósł zarzutu sprowadzającego się do twierdzenia, że opuszczenie przez niego mieszkania przy ul. P. [...] nie miało charakteru dobrowolnego. Z dokumentacji sprawy wynika, że jeszcze w dniu przesłuchania go przez organ pierwszej instancji (12 listopada 2002 r.) zainteresowany nie był zdecydowany czy wymelduje się dobrowolnie, prosząc wstrzymanie wydania decyzji do dnia 19 listopada 2002 r., do którego to terminu zobowiązał się poinformować organ o swojej decyzji w tej kwestii. W pisemnym wyjaśnieniu datowanym na dzień 18 listopada 2002 r. – tak eksponowanego w skardze do NSA – również nie poruszył kwestii rzekomego opuszczenia spornego lokalu pod przymusem, ograniczając się w tym piśmie do dosłownego przytoczenia brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i zaprezentowania na tle tego przepisu poglądu, jakoby brak było prawnych i faktycznych przesłanek wymeldowania opisanych w tym przepisie, ponieważ nie utracił prawa do lokalu przy ul. P. [...], a drugi stan faktyczny określony w art. 15 ust. 2 nie wchodzi w rachubę, jako że znane jest miejsce aktualnego pobytu strony. Również autor odwołania do Wojewody D. skoncentrował się wyłącznie na identycznej argumentacji, rozszerzonej jedynie o rozważania dotyczące wpływu wielokrotnie już wspominanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. na przesłanki wymeldowania przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Opisana, a przyjęta przez samego F. W. (i jego pełnomocnika), linię obrony interesów strony na etapie postępowania administracyjnego, w pełni uzasadniała ograniczenie się przez organy obu instancji do wskazania w uzasadnieniach decyzji samych tylko obiektywnych okoliczności (samowolne opuszczenie lokalu, w którym skarżący był zameldowany, długoletni okres przebywania w innym mieszkaniu oraz brak jakichkolwiek działań zainteresowanego, które by zmierzały do przywrócenia mu możliwości zamieszkania w lokalu przy ul P. [...]), które jednoznacznie i bez potrzeby wspierania się dodatkowymi, często mniej wiarygodnymi dowodami (np. z przesłuchania świadków, a takim materiałem dowodowym organy również dysponowały) wskazywały na spełnienie przesłanki dobrowolnego opuszczenia spornego lokalu bez wykonania obowiązku wymeldowania się, przesądzającej – w świetle art. 15 ust. 2 in principio ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z wyroku TK z dnia 27 maja 2002 r. – o konieczności decyzyjnego wymeldowania skarżącego. Na marginesie tej ostatniej kwestii należy jedynie zauważyć, że Wojewoda D. odniósł się do podniesionego w tym zakresie odwołaniu zarzutu, przedstawiając własną, odmienną od strony, wykładnię art. 15 ust. 2, uwzględniającą zmianę wynikającą ze wspomnianego orzeczenia TK, którą to wykładnię organu drugiej instancji należy w pełni podzielić. Znamienna zmiana taktyki strony skarżącej daje się zaobserwować na etapie skargi do NSA. Dopiero wtedy pojawia się zarzut rzekomego opuszczenia spornego lokalu pod przymusem psychicznym. Pomijając kwestię wiarygodności informacji przytoczonych na wsparcie tego zarzutu – który wypada wszak ocenić: po pierwsze, przez pryzmat kolidujących w takim twierdzeniem wniosków, jakie nasuwają wcześniej wymienione, obiektywne okoliczności sprawy, a po drugie, także z perspektywy momentu podniesienia takiego zarzutu – wypada z naciskiem podkreślić niedopuszczalność zarzucania kwestii nie rozważenia tej okoliczności przez organy administracji, skoro ani strona, ani jej pełnomocnik nie podnosili tego faktu na etapie postępowania administracyjnego. W konkluzji należy też odrzucić jako bezzasadny zarzut rzekomego naruszenia przez organy wszystkich wymienionych w skardze przepisów procesowych. Zważywszy powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.s.a.