II SA/Wr 313/04

Sygnatura akt II SA/Wr 313/04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca Asesor WSA Olga Białek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s w Z. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. z dnia [...]udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu B przy ul. S. [...]w L. oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 313/04 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L., po rozpatrzeniu wniosku Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w Z. G., decyzją z dnia [...] (znak [...]) odmówił zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta L. Nr [...]z dnia [...]udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu B przy ul. S. [...]w L. pod warunkiem "wykonania robót związanych z przebudową ulic B. G. i P. w związku ze zmiana podjazdu pod wejście główne do hotelu- w terminie do dnia [...]"i "zamontowania poręczy przy podjeździe dla osób niepełnosprawnych - w terminie do dnia [...]oraz zobowiązującej jednocześnie inwestora do dostarczenia w terminie do dnia [...]dokumentów wymienionych w tej decyzji. Decyzję powyższą zaskarżyła w/w Spółka i wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości lub zmianę decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta L. w dniu [...]poprzez zniesienie obowiązku wykonania robót związanych z przebudową ulic B. G.i P. w związku ze zmiana/trasy podjazdu pod wejście główne do hotelu. W odwołaniu podniesiono, że organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął argumenty skarżącej wyrażone zarówno we wniosku o zmianę decyzji, jak i w złożonym następnie odwołaniu z dnia [...]dotyczące słusznego interesu strony skarżącej. Powołano się w szczególności na sytuację finansową i niecelowość wykonania dojazdu do hotelu z uwagi na brak wpływu tejże inwestycji na poprawę struktury komunikacyjnej wokół hotelu. Wskazano, że organ l instancji nie odniósł się do przedstawionej argumentacji i nie wyjaśnił przyczyny nie uwzględnienia tej argumentacji, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 KPA i zdaniem skarżącego uzasadnia wnioski sformułowane w odwołaniu. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału stwierdzono, że zaskarżoną decyzją odmówiono zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]o pozwoleniu na użytkowanie, która wydana była z zastrzeżeniem dopełnienia przez Sygnatura akt II SA/Wr 313/04 stronę (w terminie do dnia [...]i [...]) warunków oraz (w terminie do dnia [...]) czynności określonych w tej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że po bezskutecznym upływie wyznaczonych terminów - stosownie do uregulowań przewidzianych w art. 162 KPA - organ, który powyższą decyzję wydał w pierwszej instancji, winien stwierdzić wygaśnięcie lub uchylić decyzję na podstawie § 1 i 2 w drodze decyzji. Z dniem [...]organem właściwym w tej sprawie stał się organ nadzoru budowlanego. Z akt wynika, że decyzja na podstawie art. 162 KPA nie została wprawdzie dotychczas wydana, jednakże organ l instancji słusznie odmówił zmiany decyzji. W przypadku, gdyby decyzja stwierdzająca wygaśnięcie lub uchylająca decyzję pozwolenia na użytkowanie została już wydana, należałoby bowiem postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji umorzyć z powodu bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego tej decyzji, którą zgodnie z art. 162 KPA uchylono lub której wygaśnięcie stwierdzono. W zaskarżonej decyzji wprawdzie nie podano, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji wskutek upływu wyznaczonych terminów zaistniała przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwolenia na użytkowanie lub uchylenia, okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Jedynym słusznym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji pozostaje odmowa zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślono nadto, że zgodnie z art. 162 § 2 KPA uchylenie się strony od wykonania zleconych czynności daje podstawę tylko do uchylenia decyzji, a nie dopuszcza jej zmiany, czyli wszczynana jest sprawa dotycząca obalenia decyzji z powodu nie wykonania w terminie takich czynności W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zakwestionowała odmowę zmiany decyzji wydanej w dniu [...]przez Prezydenta Miasta L., dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie hotelu A w L. przy ulicy S. [...]. Skarżąca w dotychczasowym toku postępowania przedstawiła obszerną argumentację uzasadniającą jej zdaniem zasadność zmiany tejże decyzji, powołując się na słuszny interes strony. W szczególności wykazane zostało, iż przeprowadzenie wskazanych w tejże decyzji robót jest całkowicie zbędne i nie jest poparte ani koniecznością poprawy warunków ruchu czy też komfortu korzystania z hotelu. Wykonanie robót wskazanych w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta L. związane jest za to z nader istotnymi Sygnatura akt II SA/Wr 313/04 obciążeniami finansowymi dla skarżącej, która nie jest w stanie ich ponieść. W ocenie skarżącej fakt ten stanowi nader istotną okoliczność, która winna zostać uwzględniona przy rozpoznawaniu sprawy przez organy dotychczas orzekające w sprawie. Jeżeli bowiem realizacja obowiązku budowy dojazdu jest rzeczywiście nieuzasadniona, zaś jego wykonanie związane będzie z niewspółmiernie wysokimi kosztami, w słusznym interesie skarżącej leży, by obowiązek taki znieść. Aby udokumentować twierdzenia skarżonej w powyższym zakresie, przedstawiono między innymi bilans wykazujący znaczną stratę, powołując się jednocześnie na niecelowość wykonania dojazdu do hotelu z uwagi na jakikolwiek brak wpływu tejże inwestycji na poprawę struktury komunikacyjnej wokół hotelu. Podniesiono, że organ II instancji wydając skarżoną decyzję w żaden sposób nie odniósł się do powyższej argumentacji, przytaczając jedynie argumentację bazującą na interpretacji przepisu art. 162 KPA. Stanowi to naruszenie przepisu art. 107 § 3 KPA, gdyż stronie nie zostały wyjaśnione przyczyny, dla których przedstawiona przez nią argumentacja nie została uwzględniona. Zasady sporządzania uzasadnień decyzji wynikające z przepisów KPA są w tym zakresie jednoznaczne, zaś w przypadku skarżonej decyzji zostały one zdecydowanie naruszone. Jeżeli bowiem organ II instancji podobnie jak uprzednio orzekający organ I instancji nie podziela stanowiska przedstawionego w dotychczasowej korespondencji, winien wskazać przyczyny, dla których odmówił jego uwzględnienia. Decyzje wydawane na podstawie przepisu art. 155 KPA mają wprawdzie charakter uznaniowy, lecz nie zwalnia to organu orzekającego z obowiązku wyjaśnienia, dlaczego odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji całkowicie zignorował argumentację skarżącej, ograniczając się jedynie do powtórzenia argumentów prezentowanych w uprzednio uchylonej decyzji. Nadto podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się również choćby w najmniejszym zakresie do argumentacji skarżącej, kwestionującej pogląd, jakoby dla zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagana była uprzednia zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wskazywała bowiem uprzednio, iż zakres wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dotyczył ograniczenia zakresu prac, a nie jego rozszerzenia. Podnoszono również, iż skarżąca kwestionuje stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, iż niezbędne jest ponowne Sygnatura akt II SA/Wr 313/04 wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wynikiem tego musiałoby być wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczące inwestycji de facto już wykonanej. Nie została ona jedynie zrealizowana w całości, gdyż skarżąca nie wykonała wjazdu, którego dotyczył wniosek z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sygnatura akt II SA/Wr 313/04 Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż nie było podstaw do kwestionowania jej zgodności z prawem. Należy bowiem zważyć, iż instytucja zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Dlatego tez ustawodawca ściśle określił przesłanki, przy spełnieniu których taka zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić. Otóż w trybie przepisu art. 155 KPA można zmienić (uchylić) tylko decyzję ostateczną w rozumieniu przepisów KPA i to tylko taką na mocy której strona nabyła prawo. Dotyczy to więc jedynie decyzji o charakterze konstytutywnym. Owo nabycie prawa jest rozumiane szeroko, aczkolwiek dotyczy jedynie przypadków takiego nabycia prawa na mocy przepisów prawa materialnego (por. J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 682). Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 KPA rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, Mon.Prawn. 2003/14/627). Warunkiem takiej zmiany (uchylenia) decyzji jest zgoda stron. Zgoda taka musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone przez strony organowi administracji publicznej. Zgoda taka nie może być ani dorozumiana ani domniemana (por. wyrok NSA z 28 marca 2002 r., IV SA 1305/00, LEX nr 8). Modyfikacja (uchylenie) decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 KPA następuje, co do zasady z urzędu, aczkolwiek nie można wyłączyć też aby nastąpiło to na wniosek strony (por. wyrok NSA z 10 lipca 2003 r., I SA 456/02, LEX nr 126810). Wniosek taki jest równoznaczny z wyrażeniem zgody na zmianę (uchylenie) decyzji. Wspomniana zmiana (uchylenie) decyzji ostatecznej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, co powoduje, że orzekanie w tym zakresie oparte jest na uznaniu administracyjnym. Zawarta w art. 155 KPA przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu Sygnatura akt II SA/Wr 313/04 strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2003 r., III SA 1195/01, LEX 137821). Przesłanką negatywną do zastosowania omawianej instytucji jest sprzeciw przepisu szczególnego. Niezależnie od powyższych przesłanek wnikających wprost expressis verbis z przytaczanego przepisu art. 155 KPA należy wskazać na dodatkowe elementy przemawiającą za dopuszczalnością zmiany (uchylenia) decyzji w trybie przepisu art. 155 KPA. Takim oczywistym warunkiem jest to, aby dana decyzja, która ma być modyfikowana, funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym. Jak się bowiem na przykład podkreśla w orzecznictwie sądowym określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana. W takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji określającej termin ważności zezwolenia. Jest to zbędne, ponieważ z upływem określonego w decyzji czasu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego. Ażeby zapobiec wystąpieniu tego rodzaju skutku należałoby w postępowaniu nadzwyczajnym, określonym w art. 155 KPA doprowadzić do zmiany decyzji za zgodą stron. Jednakże zmiana w tym trybie może mieć miejsce dopóty, dopóki owa decyzja znajduje się jeszcze w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 13 września 2002 r., I SA 531/02, LEX nr 156834). W kontekście rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowaniu hotelu, której zmiany domagała się skarżąca, została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych warunków. Strona, mimo bezskutecznego upływu terminów, nie zostały dopełnione. Należy zauważyć, iż taki stan rzeczy daje podstawy do wygaśnięcia decyzji. Jak bowiem stanowi przepis art. 162 § 1 KPA organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, Sygnatura akt II SA/Wr 313/04 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Ja się podkreśla w doktrynie warunek stanowi element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Warunek, tak samo zresztą jak i termin, staje się integralna częścią rozstrzygnięcia sprawy w decyzji (por. J. Borkowski, op. cit., s. 747 i nast.) Tak więc w rozpatrywanej sprawie organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu hotelu. Tak więc decyzja organu I instancji o pozwoleniu na użytkowaniu, na skutek nie spełnienia warunku, nie wywołuje już skutków prawnych i jako taka nie może być przedmiotem zmiany lub jej uchylenia w trybie przepisu art. 155 KPA. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.