II SA/Wr 313/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółka Jawna na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ogrodzenia usytuowanego na granicy działek do właściwego stanu technicznego oddala skargę. Przedmiotem skargi "A. Spółka Jawna we W. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 11 października 2011 r., nr 2782/2011, na podstawie której nakazano Gminie W. (dalej jako Gmina) oraz "A. Spółka Jawna (dalej jako spółka jawna) wykonanie w terminie do 30 kwietnia 2012 r. określonych w tej decyzją robót budowlanych, w celu doprowadzenia ogrodzenia usytuowanego na granicy działek nr [...], [...] obręb G. i [...], [...] obręb G. do właściwego stanu technicznego. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 23 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej w skrócie PINB) przeprowadził kontrolę obiektów budowlanych położonych przy ul. N. [...] we W., w trakcie której ustalił, iż na posesji znajduje się mur z cegły o wysokości 4,00m. Mur posiada odpryski tynku, a w narożu ogrodzenia widoczna jest odspojona warstwa cegieł. Dnia 4 maja 2009 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego sporządził notatkę na okoliczność rozmowy ze Z. H., w której stwierdzono, że dnia 3 maja 2009 r. mur pomiędzy posesjami przy ul. W. 100 zawalił się na długości około 6m. W tym samym dniu organ I instancji przeprowadził kolejną kontrolę, w trakcie której potwierdził powyższe informacje. W dniu 5 maja 2009 r. R. H., działający w imieniu B. P.P., przedłożył ocenę stanu technicznego uszkodzonego muru przy ul. N. z dnia 11 listopada 2008 r., sporządzoną przez dr inż. G. Ś.. Następnie decyzją z dnia 6 maja 2009 r. nr [...], PINB nałożył na J. R., właściciela nieruchomości zabudowanej przy ul. N. [...] we W., obowiązek usunięcia zagrożenia wynikającego z niewłaściwego stanu technicznego ogrodzenia w formie muru pełnego nadbudowanego siatką stalową znajdującego się na zapleczu nieruchomości przy ul. N. [...], od strony posesji przy ul. K. [...] –[...] we W.. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie DWINB) decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r., nr [...], uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził kolejne oględziny w dniu 6 lipca 2010 r., w trakcie których ustalił, że przy ul. N. [...] od strony posesji przy ul. K. [...] istnieje ogrodzenie z cegły pełnej o grubości 27cm o wysokości około 3m, częściowo otynkowane. Widoczne nachylenie muru w kierunku nieruchomości przy ul. W.. Na długości około 8-9m mur został rozebrany. Na odcinku muru od ul. O. organ I instancji stwierdził domurowaną warstwę z cegły pełnej otynkowanej tynkiem o grubości około 3cm, która to warstwa jest odspojona od muru stanowiącego ogrodzenie posesji N. [...]. Do akt sprawy dołączono inwentaryzację ogrodzenia względem granicy sporządzoną przez geodetę mgr inż. M. B.. Na wezwanie organu geodeta ten w piśmie z dnia 9 sierpnia 2011 r. poinformował o sposobie wykonywania inwentaryzacji geodezyjnej dołączonej do akt sprawy. Pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. organ nadzoru budowlanego zwrócił się do stosowanego organu o przesłanie aktualnego wykazu właścicieli nieruchomości: działka [...], [...] oraz działka [...] [...], obręb Plac G.. Po analizie dokumentów dotyczących wskazanych nieruchomości, pismem z dnia 12 września 2011 r. organ I instancji poinformował J. R., że nie jest stroną postępowania w sprawie ogrodzenia posesji przy ul. N. [...] we W. (od strony posesji przy ul. K. [...]). Następnie PINB decyzją z dnia 11 października 2011 r., nr [...], nakazał Gminie - właścicielowi nieruchomości dz. nr [...] [...] obręb PI. G. - oraz spółce jawnej- właścicielowi nieruchomości dz. nr [...] [...], obręb PI. G. we W.- w terminie do 30 kwietnia 2012 r. doprowadzenie do właściwego stanu technicznego ogrodzenia usytuowanego na granicy wyżej wskazanych działek, równolegle do ul. K. we W., poprzez: trwałe przewiązanie - kotwienie fragmentów przemurowanych części ogrodzenia, rozdzielającej nieruchomość dz. [...] i dz. [...] z istniejącym (od strony posesji przy ul. K. [...]) we W.; usunięcie zawilgoceń w/w ogrodzenia i zabezpieczenie muru przed ponownym zawilgoceniem; usunięcie uszkodzonych okładzin muru i uzupełnienie braków okładziny ogrodzenia murowanego (w celu zabezpieczenia muru przed wpływem czynników atmosferycznych); oczyszczenie i zabezpieczenie przed korozją elementów stalowych ogrodzenia; dokonanie naprawy uszkodzonej siatki stalowej w/w ogrodzenia. DWINB po rozpoznaniu odwołania spółki jawnej decyzją z dnia 28 lutego 2012r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy, podzielając stanowisko przyjęte w utrzymanym w mocy rozstrzygnięciu, wskazał, że sporny mur leży na granicy działki nr [...] i działki nr [...], tym samym obowiązki winny być nałożone na właścicieli obu działek. Odnosząc się do kwestii posadowienia spornego muru organ odwoławczy zauważył, że do akt sprawy dołączono inwentaryzację ogrodzenia (muru) sporządzoną przez mgr inż. M. B., na której oznaczono kolorem zielonym granicę działki, natomiast kolorem żółtym i pomarańczowym ogrodzenie (sporny mur). Uwzględniając wskazaną w inwentaryzacji szerokość spornego muru (od 0,3m do około 0,47m), jak również jego odległość od zewnętrznej strony do granicy działki [...] (wahającą się od 0,06m do około 0,25m) przy uwzględnieniu wyjaśnień autora opracowania zawartych w piśmie z dnia 9 sierpnia 2011 r., organ odwoławczy stwierdził, że sporny mur posadowiony jest na granicy działek nr [...] należącej do Gminy i nr [...] należącej do spółki jawnej. W kontekście powyższego organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut zawarty w uzupełnieniu odwołania z dnia 17 listopada 2011 r., w którym profesjonalny pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, że jego zdaniem inwentaryzacja świadczy o położeniu spornego muru jedynie na działce należącej do Gminy. W ocenie organu odwoławczego, formułując tego rodzaju zarzut pełnomocnik spółki mógł pominąć wyjaśnienia zawarte w piśmie mgr inż. M. B. z dnia 9 sierpnia 2011 r., w którym wskazano, iż do określenia posadowienia muru dokonano pomiaru lica muru od strony ul. W., oraz podawanej w inwentaryzacji szerokości muru, stąd jego przeświadczenie, iż opracowanie geodety świadczy o położeniu muru jedynie na działce należącej do Gminy W.. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obszerne akta sprawy jednoznacznie wskazują, iż sporny mur jest w złym stanie technicznym, tym samym koniecznym jest wykonanie robót budowlanych wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji, a wobec niewypełniania przez właścicieli nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego zobowiązać do wykonania stosowanych robót, wydając decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna wydana w tym zakresie skierowana jest do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność). W sytuacji gdy ogrodzenie znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, należy przyjąć że służy ono do wspólnego użytku sąsiadów. Nadto organ odwoławczy wskazał na przepisy Kodeksu cywilnego zwłaszcza art. 154, zgodnie z którym domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. Korzystający z wymienionych urządzeń obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania. Natomiast rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych, jak też w tym przypadku nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka jawna zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. na skutek podzielenia przez organ II instancji dowolnego, nielogicznego i sprzecznego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym stwierdzenia, iż sporny mur od strony ul. K. [...] posadowiony jest na granicy działek nr [...] i nr [...], w sytuacji gdy z dowodów zgromadzonym w sprawie, w tym w szczególności z treści inwentaryzacji ogrodzenia sporządzonej przez geodetę mgr inż. M. B. wynika, iż w rzeczywistości ogrodzenie to znajduje się w całości na działce nr [...], należącej do Gminy, co wyklucza obciążenie skarżącej obowiązkiem naprawy muru; b) art. 7 i art. 84 ust. 1 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń dotyczących grubości muru na wynikach badań przeprowadzonych przez osobę o nieznanych kwalifikacjach (R. H.), dokonanych nieustalonym sposobem i przy pomocy nieokreślonego w toku postępowania sprzętu, co powoduje, że wyników tych badań nie można uznać za wiarygodne i rzetelne, tym bardziej, że pozostają one w sprzeczności z treścią opinii technicznej dr. inż. G. Ś. ze stycznia 2009 r., zgodnie z którą sporny mur posiada 28 cm grubości (strona 4 opinii technicznej); c) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. na skutek nie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że organ ten nie zrealizował zaleceń co do dalszego postępowania zawartych w decyzji z dnia 24 sierpnia 2009 r. nr [...], tj. nie ustalił w sposób precyzyjny i rzetelny jakie konkretnie odcinki muru i na jakiej długości należą do skarżącego, ograniczając się do niedokładnego, niewnikliwego i nieprecyzyjnego (a nadto nieprawdziwego) stwierdzenia, iż sporny mur stanowi rzekome w całości współwłasność skarżącego i Gminy; d) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w wyniku utrzymania zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy, pomimo iż zgodnie z powołana normą organ zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji z dnia 11 października 2011 r., skoro decyzja ta została skierowana do skarżącej, a więc podmiotu nie będącego strona niniejszego postępowania. 2) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, w wyniku skierowania przez organu obu instancji decyzji do skarżącej, pomimo iż zgodnie z powyższą normą decyzje o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości mogły być kierowane wyłącznie do właściciela obiektu budowlanego, a więc wyłącznie do Gminy; b) art. 154 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się do sytuacji gdy ogrodzenie znajduje się na granicy dwóch działek, co w niniejsze sprawie nie ma miejsca. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) w związku z art. 3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwaną dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja DWINB z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia 11 października 2011 r., nr [...], nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 153 p.p.s.a., co powoduje, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Kontrolowaną decyzją nakazano Gminie oraz spółce jawnej wykonanie określonych w tej decyzją robót budowlanych, w celu doprowadzenia ogrodzenia usytuowanego na granicy działek nr [...], [...] obręb G. i nr [...], [...] obręb G. do właściwego stanu technicznego. Podstawę faktyczną wydanego nakazu stanowiło ustalenie nieodpowiedniego stanu technicznego tego ogrodzenia. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wskazanym w decyzji orzekającej o nakazie wykonania określonych czynności, "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Oznacza to, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że stan techniczny obiektu budowlanego nie odpowiada wymaganiom technicznym określonym w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, organ ten jest obligowany do nakazania w drodze decyzji wykonania określonych czynności, których celem jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Łd 758/07). Zważyć również należy, że użyte w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni stan" jest określeniem nieostrym i brak jest jego legalnej definicji. Nakładanie więc przez organ administracji publicznej określonych obowiązków na podstawie wskazanego przepisu musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, a określenie "nieodpowiedni stan" techniczny należy odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2007r., sygn. akt II SA/Po 427/07). Wymaga również zauważenia, że przyjęty jako podstawa prawna obowiązków nałożonych w poddanej sądowej kontroli legalności decyzji - przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 znajduje się w rozdziale 6 powoływanej powyżej ustawy – Prawo budowlane, oznaczonym jako "utrzymanie obiektów budowlanych". Za właściwe utrzymanie obiektów budowlanych ustawa uznaje ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przez "należyty stan techniczny" należy więc rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. W celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, w zależności od ustalonych potrzeb, organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie stosownych robót budowlanych, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, wyposażenie obiektu w urządzenia techniczne, dokonanie okresowej kontroli lub rozbiórkę obiektu. Decyzja administracyjna wydana w tym zakresie skierowana jest do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność). W rozpoznawanej sprawie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości – a skarżąca strona prawidłowości tych ustaleń nie kwestionuje, że stan techniczny muru jest zły z powodu braku m.in. w wielu miejscach przewiązania pomiędzy elementami (cegłami), z których jest on zbudowany. Stwierdzono w konstrukcji muru poważne uszkodzenia, wiele spękań, część ściany wybrzuszyła się w kierunku od sklepu [...] i doznała przechyłu ok. 10°. Wraz z murowaną częścią muru zniszczeniu uległy stalowe trzpienie usztywniające konstrukcję w postaci dwuteowników. Ponadto stwierdzono jednoznacznie, że w obrębie zniszczonego fragmentu ściany, jak i na znacznej, pozostałej części ogrodzenia, wyprawy tynkarskie wykazują liczne odspojenia odkrywając duże zawilgocenia i zagrzybienia. Zatem jak prawidłowo wskazano, w uzasadnieniu decyzji wydanych w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym, stwierdzony stan techniczny nie odpowiada wymaganiom art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie istotne również jest to, że stosownie do treści art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązki dotyczące utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 wskazanej ustawy obciążają właściciela lub zarządcę obiektu. W związku z tym należy uznać, że również nakazy przewidziane w art. 66 ust. 1 omawianej ustawy muszą być kierowane do właściciela lub zarządcy obiektu, a w przypadku, gdy właścicieli jest więcej niż jeden, a nie został wyznaczony zarządca, nakaz taki musi być kierowany do wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 czerwca 2008r., sygn. akt I SA/Ke 227/08). W rozpoznawanej sprawie główny zarzut skargi sprowadza się natomiast do twierdzenia, że skarżąca spółka nie jest właścicielem spornego ogrodzenia, a zatem nie powinna być adresatem obowiązków nałożonych w decyzji PINB z dnia 11 października 2011. Pozostałe zarzuty (zarówno naruszenia przepisów materialno-prawnych jak i procesowych) są konsekwencją tego zarzuty. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy więc prawidłowości ustaleń dotyczących adresata decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny ogrodzenia objętego przedmiotowym nakazem, a tym samym zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W badanej sprawie, dla właściwego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny spornego ogrodzenia, zasadniczym było ustalenie dokładnego miejsca jego posadowienia. W tej kwestii orzekające w sprawie organy oparły się na dokonanych przez uprawnionego geodetę pomiarach. Z dokumentu pt. "Inwentaryzacja ogrodzenia względem granicy" z dnia 21 sierpnia 2009 r., przy uwzględnieniu wyjaśnień autora tego opracowania zawartych w piśmie z dnia 9 sierpnia 2011 r. wynika, że ogrodzenie posesji przy ul. N. [...] (od strony posesji przy ul. K. [...]) we W. usytuowane jest na granicy działek nr [...] i [...], [...], obręb Plac G.. Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy "Wypisu z rejestru gruntów o niepełnej treści" z dnia 23 sierpnia 2011 r. wynika, że właścicielami działek, bezpośrednio oddzielonych spornym ogrodzeniem są spółka jawna – działka nr [...] oraz Gmina – działka nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej spółki kwestionujących przedstawione w tym miejscu ustalenia, zauważyć należy, że spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie zaprezentowanego w skardze stanowiska. Skarżąca spółka kwestionując rzetelność postępowania dowodowego oraz prawidłowość ustaleń faktycznych - w tym podstawowego w tym zakresie dokumentu, jakim jest inwentaryzacji ogrodzenia sporządzona przez geodetę, nie dokonała tego skutecznie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zarzuty skarżącej strony stanowią jedynie polemikę z oceną materiału dowodowego dokonaną w toku postępowania instancyjnego. Orzekające w sprawie organy, odnosząc się do przedstawionego w toku postępowania stanowiska spółki, w przekonujący sposób wyjaśniły dlaczego w oparciu o analizę treści dokumentu pt. "Inwentaryzacja ogrodzenia względem granicy" przy uwzględnieniu wyjaśnień autora tego opracowania przyjęły, że z zebranego materiału aktowego absolutnie nie wynika, aby sporne ogrodzenie zlokalizowane było wyłączenie na działce należącej do Gminy. W związku z powyższym nałożenie obowiązków na właścicieli obu sąsiadujących działek, celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, odpowiada prawu i nie narusza art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W konsekwencji również za nieuprawniony należało uznać zarzuty skarżącej strony, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. W przekonaniu Sądu organy nadzoru budowlanego, w celu pogłębienia zaufania obywateli, dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.