II SA/Wr 313/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...][...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej instalacji wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...].11.2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...][...][...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...][...][...]- stanowiącej ogół współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ulicy [...][...] we [...]: 1) przeprowadzić kontroli zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; 2) sporządzić ekspertyzę techniczną obejmującą stan techniczny elementów w budynku, ze szczególnym uwzględnieniem: instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz instalacji centralnego ogrzewania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości skutkujących występowaniem zalań na ścianach i stropie w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] (ślady po zalaniach występujące w obrębie puszek elektrycznych na ścianach w pokoju dziennym i pionów instalacji wodnej i c.o. w pomieszczeniu łazienki oraz na stropie w obrębie oświetlenia pomieszczenia kuchni) oraz sposób ich usunięcia (ze wskazaniem konkretnych i precyzyjnych robót budowlanych, jakie należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany do odpowiedniego stanu technicznego, metod ich wykonania, materiałów budowlanych, jakie należy zastosować, ich parametrów, itp.). Organ wskazał, że ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osobę/osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie instalacji i urządzeń cieplnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, mogące sprawować samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Do opracowania należy załączyć dokumenty, potwierdzające posiadanie uprawnień oraz zaświadczenia, o przynależności osób sporządzających opracowanie do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Z przeprowadzonej kontroli należy sporządzić stosowny protokół. Do protokołu należy dołączyć uprawnienia osób przeprowadzających ww. kontrolę oraz zaświadczenia o przynależności do Okręgowej Izby Zawodowej, a następnie przedłożyć je wraz z ekspertyzą techniczną niezwłocznie po ich sporządzeniu. W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa - zaskarżając decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynków - zarzuciła temu organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 7a, i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe i niezgodne z prawem nałożenie na stronę kwestionowanego w odwołaniu obowiązku. Według Wspólnoty, z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, że przyczyną spornych zacieków jest źle działająca infrastruktura techniczna nieruchomości jako część składowa nieruchomości wspólnej. Z materiałów zebranych w trakcie postępowania wynika, że lokal nr [...] został przebudowany w taki sposób, że pomieszczenie łazienki tego lokalu znajduje się na łazienką lokalu nr [...] i przedsionkiem do łazienki w lokalu nr [...], czego konsekwencją była przebudowa instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu nr [...] w celu zainstalowania w powiększonej łazience pralki (nad przedsionkiem do łazienki lokalu nr [...] ). Jak wynika natomiast z uzasadnienia skarżonej decyzji stan techniczny mieszkania i występujące zacieki na ścianach i sufitach lokalu nr [...] - nie są konsekwencją źle działającej infrastruktury wspólnej, a konsekwencją działań użytkownika lokalu nr [...], który samowolnie przebudował lokal. Informacyjnie Wspólnota podała, że nałożony w decyzji obowiązek przeprowadzenia kontroli zgodnie z art 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, został wykonany i Wspólnota posiada aktualny protokół z przeprowadzonej kontroli, którego termin ważności upływa w październiku [...] r. Wezwaniem z [...].12.2018 r. Wspólnota została zobowiązana do uzupełnienia odwołania o dokument potwierdzający prawo do jej reprezentowania przez osoby wnoszące odwołanie. Żądane dokumenty Wspólnota przedłożyła. Decyzją z [...].03.2019 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podając powody podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę utratę ważności w trakcie prowadzonego postępowania protokołu z okresowej 5-cio letniej kontroli stanu technicznego budynku datowanej na dzień [...].09.2013 r. W związku z czym od [...].09.2018 r. budynek powinien być poddany ponownej kontroli, z której sporządzony zostałby protokół i tym samym został zrealizowany obowiązek z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., który ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. W związku z powyższym decyzja w tej części zmierza do wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanych obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Mając natomiast na uwadze stwierdzone w trakcie oględzin nieprawidłowości w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...], które mogą stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi - z uwagi na ślady zalewania, tj. przedostawania się wody w rejony, w których biegnie instalacja elektryczna mieszkań, potencjalnie grożące zwarciem i pożarem instalacji albo porażeniem prądem - koniecznym stało się dodatkowe nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz centralnego ogrzewania. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że na nieprawidłowości związane z instalacjami budynku (wodnokanalizacyjną i centralnego ogrzewania) wskazuje protokół z okresowej kontroli z [...] r., w którym zwrócono uwagę na: ślady korozji poziomów instalacyjnych w piwnicach, ślady korozji w odpowietrzeniu instalacji c.o., uszkodzone grzejniki. Wobec taka ustalonego stanu faktycznego w sprawie, organ odwoławczy uznał za zasadne skorzystanie z upoważnienia do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego, którego stan techniczny może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Wyjaśnił, że uprawnienie do nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego jest niezależne od tego, czy właściciel (zarządca) przeprowadzał tego typu kontrole oraz kiedy była przeprowadzona ostatnia kontrola. Dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia. Niezbędne jest natomiast stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z dóbr wymienionych w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie przesłanki umożliwiające nałożenie obowiązków na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. zostały spełnione, ponieważ stan faktyczny sprawy oraz fotografie załączone do akt sprawy, potwierdzają możliwość stwarzania zagrożenia elementów budynku z uwagi na ślady zalewania w obrębach instalacji elektrycznych w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Z kolei ekspertyza techniczna powinna wskazywać przyczyny powstawania nieprawidłowości, skutkujących występowaniem zalań na ścianach i stropie w obrębie lokalu nr [...] oraz sposób ich usunięcia ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych w celu wyeliminowania powstałych nieprawidłowości. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota, która w skardze wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów nadzoru budowlanego. W przekonaniu strony skarżącej wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył art. 15 w związku z art. 10 k.p.a. poprzez rażące i bezprawne zaniechanie wykonania ustawowego obowiązku i zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania odwoławczego i wypowiedzenia się przez nią na temat zebranego materiału dowodowego jak i możliwości zgłoszenia dodatkowych wniosków oraz żądań. Ponadto w sprawie organ odwoławczy naruszył art. 15 w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazano, że organ rozpoznając odwołanie jego treści poświęcił jedynie [...] wierszy na stronie [...] uzasadnienia decyzji. Pozostałych 5 stron to cytowanie przepisów prawa bezwzględnie obowiązującego szeroko dostępnego w różnych formach. Potwierdzeniem przeprowadzenia postępowania w sposób rażąco naruszający powołane przepisy jest okoliczność, że w treści odwołania strona poinformowała organ II instancji o wykonaniu aktualnego przeglądu z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Pomimo tego organ II instancji powołała się na protokół, który stracił ważność [...].09.2018 r., tym samym zignorował protokół obowiązujący do października [...] r. Organ II instancji mając wiedzę o jego sporządzeniu, zaniechał w wezwaniu strony do jego przedłożenia. Gdyby organ II instancji nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a., to skarżąca strona mogła sama ten protokół złożyć i zażądać dopuszczenia go do materiału dowodowego w sprawie. Tego prawa organ II instancji pozbawił skarżącą stronę. Autor skargi wskazał przy tym, że sporządzony protokół w sposób jednoznaczny odpowiada na wszystkie przyczyn zalewania lokalu nr [...]. Wskazuje sprawcę tego zalewania jak i przyczynę. W udzielonej odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, (por. wyrok NSA z 3.03.1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest uprawniona do przedstawienia dowodów, wniosków i żądań. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Reguły dowodzenia zawarte w k.p.a. wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie decyzji tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie decyzji stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do istotnych okoliczności sprawy i żądań strony, a w przypadku organu odwoławczego ustosunkowuje się do zarzutów odwołania. Z powyższego wywodu wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dowieść dlaczego w danej sytuacji faktycznej nie znalazły zastosowania określone przepisy prawa, w szczególności gdy strona postępowania wskazuje na konkretne regulacje prawne, które w jej ocenie stanowią podstawę do wyłączenia nałożenia na nią obowiązku administracyjnego, a nadto przytacza fakty i dowody, które jej zdaniem mają wykazać istnienie tego rodzaju przesłanek. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z opisanych wyżej obowiązków w całości się nie wywiązał. Już z samej lektury uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że organ ten nie odniósł się do kluczowej kwestii, która została podniesiona w odwołaniu. Poza jego oceną pozostała mianowicie okoliczność przeprowadzenia przez Wspólnotę kontroli zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowalnego, estetyki obiektu i jego otoczenia, co potwierdza aktualny protokół z przeprowadzonej kontroli, którego termin ważności upływa w październiku [...] r. Odwołaniu pojawia się zatem informacja na temat wykonania przez Wspólnotę obowiązku przeprowadzenia kontroli zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Co więcej Wspólnota podniosła, że zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przyczyną zacieków w lokalu nr [...] jest źle działająca infrastruktura techniczna jako część składowa nieruchomości wspólnej. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii utrzymując w mocy decyzję organu II instancji. Poza zobowiązaniem Wspólnoty do uzupełnienia odwołania o dokument potwierdzający prawo do reprezentowania, organ ten nie zażądał przedłożenia aktualnego przeglądu z okresowej kontroli, o którego sporządzeniu poinformowano przecież w odwołaniu. Zamiast tego, rozpoznając merytorycznie sprawę, organ II instancji ograniczył się wyłączenie do analizy materiału dowodowego zgromadzonego przed organem I instancji. Wskazał m.in., że na nieprawidłowości związane z instalacjami budynku (wodno-kanalizacyjnymi i centralnego ogrzewania) wskazuje protokół z okresowej kontroli z [...] r., w którym zwrócono uwagę na ślady korozji poziomów instalacyjnych w piwnicy, ślady korozji w odpowietrzeniu c.o., uszkodzone grzejniki. Jak wynika z treści skargi, protokół kontroli pięcioletniej obowiązujący do [...] r. odpowiada na wszystkie przyczyny zalewania lokalu nr [...]. Wskazuje sprawcę zalewania jak i przyczynę. Skoro zatem Wspólnota w toku całego postępowania administracyjnego kwestionowała zasadność zastosowania przez organ procedury z art. 62 ust. 3 u.p.b. i nałożenia na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku ze szczególnym uwzględnieniem instalacji wodno-kanalizacyjnych oraz instalacji centralnego ogrzewania, wskazującej przyczyny powstawania nieprawidłowości skutkujących występowaniem zalań na ścianach i stopie w obrębie lokalu nr [...] oraz wskazującej na sposób ich usunięcia, organ odwoławczy powinien się do tej kwestii odnieść i ocenić w świetle dostępnego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu odwoławczego, wobec informacji o przeprowadzeniu kontroli zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., było rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Znacząca w sprawie jest przy tym okoliczność braku uchylania się przez Wspólnotę od nałożonych na nią obowiązków. W tej kwestii współpracowała z organami nadzoru budowlanego. Oczekiwała natomiast od organu II instancji, że ten raz jeszcze rozważy zasadność nałożenia na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Liczyła na uwzględnienie w tym zakresie wniosków płynących z aktualnego przeglądu pięcioletniego. Brak rozpoznania sprawy w całokształcie wyraża się zatem w tym, że organ odwoławczy nie dokonał oceny i nie przeprowadził we własnym zakresie rozważań co do konieczności zastosowania w sprawie art. 62 ust. 3 u.p.b. - w kwestionowanym w odwołaniu zakresie – w świetle wszystkich dowodów, które istniały i były dostępne w dacie orzekania przez ten organ. Przesłanką do wydania przez organ I instancji kwestionowanej w drodze odwołania decyzji było przecież uznanie za przedawnione ustaleń zamieszczonych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...].09.2013 r. Skoro przedmiotem postępowania był stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] we [...], organ odwoławczy nie mógł zignorować informacji o dysponowaniu przez Wspólnotę ważnym przeglądem pięcioletnim. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego zawartych w art. 15, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. [...] miał obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady obowiązany był rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie tym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W ponownym postępowaniu [...] rozpozna sprawę w jej całokształcie i zobowiąże Wspólnotę do przedłożenia protokołu kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Dopiero na podstawie wniosków w niej zawartych oceni zasadność ciążącego na stronie zobowiązania w zakresie sporządzenia ekspertyzy technicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wynika z zastosowania w sprawie art. 200 ww. ustawy.