II SA/Wr 3132/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 roku sprawy ze skargi W. N., J. S., H. K.,Z. S. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...],nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], nr [...] z dnia [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących: W. N., J. S., H. K., Z. S. kwotę po 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydaną na podstawie art. 67 ust . 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. z późn. zm (Dz. U. nr 106 z 2000r. poz. 1126) - Prawo budowlane oraz par. 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 15.12.1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów lub ich części (Dz. U. z 1995r. nr 10 poz. 47) oraz w oparciu o art. 104 k.p.a. nakazał: - Gminie N. dokonania rozbiórki obory znajdującej się na działkach nr A, B, C we wsi B. - Gminie N. oraz B. S., Z. i J. S., W. N., oraz H. K. dokonania części rozbiórki obory znajdującej się na działce nr D we wsi B. Udział Gminy N. we współwłasności wynosi 1/3 a pozostałych współwłaścicieli 2/3. - Gminie N. oraz współwłaścicielom niezbędne zabezpieczenie obiektu i przyległego terenu przed dostępem ludzi, a ponadto umieszczenie tablicy ostrzegawczej o istniejącym zagrożeniu najpóźniej w terminie do dnia 20.08.2001r. - rozpoczęcie robót rozbiórkowych najpóźniej w 30 dni licząc od dnia uprawomocnienia decyzji, a zakończenie robót rozbiórkowych wraz z uporządkowaniem terenu do dnia 28 lutego 2002r. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie uporządkowania zabudowań folwarcznych w B. zostało wszczęte na pisemny wniosek działającego z upoważnienia Burmistrze Miasta N. - kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego w N. W wyniku przeprowadzonej przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] kontroli stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny obiektu obory zlokalizowanej na działkach nr A, B, D, C, E. Z uwagi na stwierdzony stan obiektu organ decyzją nr [...] z dnia 7.11.2001r. nakazał właścicielom obiektu przedstawienie ekspertyzy o stanie technicznym obory. W odwołaniu od decyzji z dnia 7.11.2001r. Gmina N. przyznała, że obora jest w złym stanie technicznym, który spowodować może zagrożenie życia lub zdrowia osób użytkujących obiekt, a także stanowić może zagrożenie bezpieczeństwa znajdującego się w nim mienia i zobowiązała się do zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich, a jednocześnie zobowiązała się do zabezpieczenia w budżecie gminy na 2003 rok środków na rozbiórkę obiektu. Wobec takiego stanowiska współwłaściciela spornej obory – organ odstąpił od nakazu wykonania ekspertyzy. Na rozprawie administracyjnej w dniu 12 grudnia 2000r., przedstawiciele Gminy N. stwierdzili, że nie są mu znane granice podziału budynku, a tym samym nie jest wiadome jaka część budynku ma być rozebrana przez Gminę, wobec czego zostanie zlecone "okazanie granic" i po ustaleniu granic Gmina wystąpi o zezwolenie na rozbiórkę budynku i zleci jej wykonanie. Natomiast w piśmie z dnia 27.07.2001r. Burmistrz Gminy N. powiadomił, że Gmina nie przystąpi do rozbiórki obory z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na współuczestniczenie w kosztach rozbiórki. W tym stanie rzeczy w ocenie organu I instancji wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę stało się konieczne. W odwołaniu od decyzji organu I instancji B. S., W. N., H. K., J. S., Z. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o wstrzymanie wykonania decyzji zarzucając, że zostali pozbawieni uprawnień do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 66 i 67 prawa budowlanego.[...] Wojewódzki Inspektor Budowlany w O. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że nie zostały w sprawie naruszone przepisy art. 67 prawa budowlanego. Będący przedmiotem postępowania obiekt, z uwagi na jego stan techniczny nie nadaje się do remontu, a jego dalsze użytkowanie stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia przebywających tam osób. Uznał, że nie zostały naruszone przepisy par. 2 cyt. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15.12.1994r., bowiem organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił przyczyny niewykonania ekspertyzy, dokonał oględzin, ocenił stan techniczny, przeprowadził też rozprawę z udziałem współwłaścicieli. W ocenie organu II instancji organ nadzoru budowlanego wyznaczając w zaskarżonej decyzji termin przystąpienia do rozbiórki na 30 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, w istocie wyznaczył termin dłuższy niż 6 tygodni. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji oraz o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 11.03.2002r. oddalił wniosek skarżących w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, uznając, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody (art. 40 ustawy z 11.05.1995r. o NSA) natomiast sąd dostrzegł niebezpieczeństwo grożące zarówno skarżącym jak i innym osobom w przypadku utrzymywania dotychczasowego stanu budynku, co wykazało postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15.12.1994r. oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, ponieważ w rozprawie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji udział wzięła jedynie B. S., zatem nie zapewniono wszystkim współwłaścicielom obory położonej na działce D prawa udziału jako strony w rozpoczętym postępowaniu. Zdaniem skarżących wydanie decyzji przez organ pod nieobecność na rozprawie wszystkich stron stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji. Skarżący zarzucili, że nie każdy ze współwłaścicieli został zapoznany z protokołem oględzin nieruchomości. Skarżący wskazali, że organy niewłaściwie przeprowadziły uzupełniające dowody dopiero po wydaniu decyzji i jej zaskarżeniu przez stronę, co stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu zagwarantowane przepisem art. 10 k.p.a. odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do pozbawienia stron prawa udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż w całym postępowaniu zapewniono udział faktycznego zarządcy obory – B. S. Osoba ta brała udział zarówno w kontroli przeprowadzanej w dniu 20.07.2001r. jak i w rozprawie administracyjnej, i zgodnie z art. 67 ust.1 prawa budowlanego mogła być jedynym adresatem nakazu rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego słuszne było skierowanie nakazu rozbiórki do pozostałych współwłaścicieli obiektu ze względów społecznych (dzieci B. S. – osoby w podeszłym wieku), od których organ nie żądał formalnego pełnomocnictwa mając na uwadze art. 33 par. 4 k.p.a. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 17.02.2002r. skarżący podnieśli, ponownie, że w sprawie wszczynanej w oparciu o przepis art. 67 prawa budowlanego powinni uczestniczyć jako strona wszyscy współwłaściciele obiektu, a B. S. nie była nigdy zarządcą nieruchomości (brak w materiale dowodowym stosownej umowy, co dodatkowo potwierdza czynsz dzierżawny dla Urzędu Miasta i Gminy w N. Reasumując stwierdzają, że w sprawie popełniono wiele rażących uchybień w prawach materialnych skarżących oraz w procedurze postępowania przez organ I instancji oraz organ odwoławczy ustalający stan faktyczny niezgodny ich zdaniem z prawdą, a mający skutki prawne pozbawienia skarżących przysługujących im praw do właściwego postępowania organów prowadzących postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. to w oparciu o przepisy art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – (Dz. U. nr 153 poz. 1269) – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego , samorządowymi kolegiami odwoławczymi i pomiędzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola o której mowa w par. 1 cyt. przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (par. 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w wypadku naruszenia tych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji ( tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999r. sygn. III SA 4731/99 – LEX nr 37180). Zgodzić się należało w pierwszym rzędzie z organami, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie przepis art. 66 i 67 prawa budowlanego. Przepis art. 67 umożliwia nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jeżeli znajduje się on w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Na jego podstawie właściwy organ nadzoru budowlanego może wezwać właściciela lub zarządcę do rozbiórki nie użytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, który nie nadaję się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W postępowaniu wyjaśniającym organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić zamiar właściciela lub zarządcy. Jeżeli złoży on deklaracje odremontowania, odbudowania lub wykończenia obiektu budowlanego podjęte wobec niego działania mogą sprowadzać się jedynie do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 prawa budowlanego. Tryb postępowania i warunki rozbiórki, o której mowa w art. 67 prawa budowlanego, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15.12.1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz o udzielaniu pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995r. nr 10 poz. 47) Przed wydaniem decyzji o rozbiórce organ nadzoru budowlanego jest obowiązany zbadać przyczyny powstałego stanu, dokonać oględzin przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem właściciela lub zarządcy obiektu. Z ustaleń organów wynika, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie. Protokół kontroli stanu technicznego obiektów folwarku w B. z dnia 20 lipca 2000r. nie określa precyzyjnie, czy również dotyczy obiektu obory. W protokole tym wymienia się ogólnie budynki gospodarcze i stodołę, przy czym jako właścicieli budynków gospodarczych w protokole wymienia się oprócz skarżącej B. S. także i inne osoby – S. S., J. i J. S. - stąd zachodzi obawa, czy dowód ten dotyczy obiektu budowlanego w prowadzonym postępowania administracyjnym wobec skarżących. Nadto protokół zawiera ustalenia, że obiekty gospodarcze są częściowo użytkowane. Nadto dokument ten nie został podpisanych przez uczestniczących w oględzinach właścicieli obiektów oraz osób go sporządzających. Protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2000 r,. nie wyjaśnia, czy przedmiotowy obiekt budowlany nie jest użytkowany, z wyjaśnień powiatowego inspektora nadzoru budowlanego złożonych na rozprawie wynika wręcz. że obiekt jest częściowo użytkowany m.in. przez B. S., (jako suszarnia bielizna, skład opału itp). Jako osoby uczestniczące w rozprawie protokół wymienia spośród skarżących jedynie przedstawicieli zarządu Gminy N. i B. S., z pominięciem pozostałych współwłaścicieli Powyższe ustalenia nie pozwalają, w ocenie sądu administracyjnego na przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na wydanie decyzji w oparciu o art. 67 prawa budowlanego, tym bardziej że uchylono decyzję nakazującą opracowanie ekspertyzy o stanie technicznym obiektu obory (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Z ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie wynika zatem czy obiekt obory objęty nakazem rozbiórki jest rzeczywiście obiektem nie użytkowanym Niezależnej od powyższego w ocenie sądu tryb postępowania przewidziany w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15.12.1994r. nie został wyczerpany. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia przeprowadzenie przez organ rozprawy administracyjnej jest obowiązkowe, niezależnie czy zachodzą przesłanki do jej przeprowadzenia, czy nie. Jeżeli organ nie zrealizuje tego obowiązku to postępowanie będzie dotknięte wadą stanowiącą podstawę do uchylenia decyzji, z uwagi na rażące naruszenie przepisu par. 2 pkt. 3 powołanego rozporządzenia. W prawdzie w omawianej sprawie rozprawa administracyjna została wyznaczona i przeprowadzona, jednakże nie zapewniono w niej udziału wszystkim stronom (brak zawiadomienia o rozprawie pozostałych, oprócz B. S. skarżących). Oznacza to, że organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa procesowego, zgodnie bowiem z art. 91 k.p.a. zobowiązany jest zapewnić wszystkim stronom w postępowaniu czynny udział, pod sankcją kwalifikowanej wadliwości tego postępowania. Ocena wszystkich okoliczności wskazanych wyżej pozwala na stwierdzenie, że nie zostały przeprowadzone przez organ I instancji dowody niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (tak NSA w wyroku z 26.10.1984r sygn III SA 1205/84), z treści powołanych przepisów art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Skarżący trafnie zarzucili, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie dołożyły starań, by dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. W szczególności nie odniosły się do twierdzeń skarżących, że obora stanowi współwłasność kilku osób i że dokonane oględziny obiektu zostały przeprowadzone wadliwe i nie dają pełnej informacji o stanie technicznym obiektu, sposobie i zakresie jego użytkowania, a inne dowody na okoliczność wymaganą przepisem art. 67 prawa budowlanego nie zostały przeprowadzone. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Wskazane wady dotyczą zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 cyt. Ustawy.