II SA/Wr 314/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi Ł. C. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę pomieszczeń parteru oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ul. G. [...] w Ł. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda D., działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie Ł. C. od decyzji Starosty Z. z dnia [...]r. (nr [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę pomieszczeń parteru budynku mieszkalnego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na prowadzenie działalności gospodarczej "drink-bar" w Ł., przy ul. G. [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że adresatki powyższej decyzji - Ł. C. i A. O. - C., pomimo dwukrotnego zawiadomienia o możliwości odebrania pisma we wskazanej placówce pocztowej (awizo z dnia [...]r. i powtórne z dnia [...]r.) powyższej decyzji nie podjęły. W takiej sytuacji - zdaniem Wojewody - zastosowanie znalazł przepis art. 44 k.p.a., regulujący tzw. fikcję prawną doręczenia. Odnosząc powyższy przepis do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy uznał, że skutek prawny doręczenia kwestionowanej decyzji nastąpił z dniem [...]r. tj. po upływie siedmiu dni od daty pozostawienia pierwszego awiza w skrzynce na korespondencję. W konsekwencji przyjęto, że skoro doręczenie zastępcze miało miejsce w podanej wyżej dacie, to wniesienie odwołania od decyzji powinno nastąpić w terminie 14 dni od daty tego doręczenia, czyli w terminie do dnia [...]r. Z upływem tego terminu decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Na marginesie organ zauważył, że strona nie dochowała również terminu złożenia odwołania po powtórnym otrzymaniu awiza, chociaż zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 44 § 1 i § 2 k.p.a. nie ma obowiązku powtórnego awizowania wysyłki pism. Tym samym, Wojewoda uznał, że podanie Ł. C. opatrzone datą [...] r. (błędnie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G.) wnoszące o weryfikacje decyzji - zostało złożone z uchybieniem terminu, co czyni je prawnie bezskuteczne. Wojewoda nie zgodził się również ze stanowiskiem wnioskodawczyni, że w sprawie nastąpiło zahamowanie biegu terminu, gdyż z treścią decyzji strony zapoznały się dopiero w dniu [...]r. Stwierdził, że wbrew przekonaniu skarżącej, iż tylko adnotacja o odmowie przyjęcia pisma przewidziana w przepisie art. 47 § 2 k.p.a. mogłaby świadczyć o prawnej skuteczności jego doręczenia, istnieje jeszcze instytucja fikcji prawnej znajdująca swoje odbicie w 44 k.p.a., który to 1 Sygn.akt II SA/Wr 314/05 przepis ma zastosowanie w badanej sprawie. Ponadto zauważył, że pomimo dwukrotnego zawiadomienia, strony nie dołożyły starań aby zapoznać się z decyzją i nie wykazały obiektywnych przeszkód usprawiedliwiających ich bierność. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Ł. C. wnosząc o uchylenie go w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewodę D., ponieważ nie można odwołać się od decyzji jeżeli nie zna się jej treści. O fakcie wydania decyzji dowiedziała się zaś z pisma Wojewody z dnia [...]r. związanego z jej zażaleniem. Następnie niezwłocznie udała się do starostwa powiatowego i w dniu [...]r. odebrała decyzję. Odwołanie zostało zaś złożone w terminie 14 dni od tego dnia tj. [...]r. Skarżąca stwierdziła ponadto, że jeżeli przyjąć, iż faktycznie uchybiła terminowi do złożenia odwołania (z czym się jednak nie zgadza), to organ drugiej instancji powinien zakwalifikować jej pismo jako wniosek o wznowienie postępowania lub wniosek o stwierdzenie nieważności, informując ją jednocześnie o przyczynach takiej kwalifikacji. Dodała również, że nie jest dla niej zrozumiałe w jakim celu Wojewoda przesłał jej pismo z dnia [...] (k-4 akt odwoławczych) i dlaczego nie przestrzegał ustalonego przez siebie terminu rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczącej kwalifikacji podania stwierdziła, że badanie decyzji w trybie nadzoru nie odbywa się automatycznie, lecz w ściśle określonych prawem sytuacjach i wobec zaistnienia przesłanek uprawniających do takiej weryfikacji. Natomiast pismo Wojewody z dnia [...]r. było konsekwencją podania strony z dnia [...]r. o zweryfikowanie decyzji, bez wskazania o jaki tryb weryfikacji jej chodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd 2 Sygn.akt II SA/Wr 314/05 Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczyć należy, że przedmiotem rozpoznania Sądu, jest orzeczenie organu administracji które podjęte zostało wyłącznie na podstawie przepisów postępowania administracyjnego regulującego procedurę zaskarżania decyzji administracyjnych. Ustawodawca określając katalog środków zaskarżenia decyzji administracyjnych i zasady ich stosowania, zminimalizował wymagania co do formy, treści i trybu ich wnoszenia. Zważyć jednak należy, że w przypadku zwykłego środka zaskarżenia decyzji, do których kwalifikuje się odwołanie, wprowadzono dodatkowy wymóg konieczny dla skuteczności dokonana tej czynności procesowej, to jest -obowiązek złożenia odwołania w ustawowo zakreślonym terminie. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się bowiem w terminie 14 dni od dnia doręczenia ( lub ogłoszenia ) decyzji stronie. Przez doręczenie decyzji należy przy tym rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 k.p.a. W tej sytuacji, dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, podstawowe znaczenie ma wyjaśnienie, czy Wojewoda D. przy ustaleniu daty doręczenia stronom decyzji pierwszo instancyjnej, uprawniony był do zastosowania regulacji wynikających z art. 44 k.p.a. Uchybienie terminu do złożenia odwołania można 3 Sygn.akt II SA/Wr 314/05 bowiem stwierdzić wówczas, gdy doręczenie zaskarżonego orzeczenia dokonane zostanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, w myśl art. 39 przywołanej ustawy, organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Natomiast w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma w powyższy sposób, zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania ( art. 43 k.p.a.). Dopiero w przypadku, gdyby okazało się, że nie jest możliwe doręczenie w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., ustawodawca - kierując się zasadami ekonomii procesowej i mając na celu ochronę postępowania przed jego zahamowaniem z powodu nie odbierania korespondencji - wprowadził w art. 44 k.p.a. swoistą "fikcję prawną doręczenia", której skutkiem jest między innymi, rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w postępowaniach związanych z doręczeniem orzeczeń administracyjnych, w tym również biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że przywołany przepis, będący odstępstwem od ogólnych zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, musi być interpretowany w sposób ścisły. Należy również rygorystycznie przestrzegać by doręczanie pism na jego podstawie odpowiadało wymogom, jakie ustawodawca określił w nim dla skuteczności doręczenia. Analiza treści tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia) wskazuje, że jednym z wymogów uznania doręczenia za skuteczne w omawianym trybie, jest - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę - konieczność powiadomienia adresata o tym, że przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym na okres siedmiu dni. Zawiadomienie umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy (art. 44 § 1 i § 2 k.p.a.). Na podstawie przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy, można stwierdzić, że decyzja pierwszoinstancyjna została wysłana za pośrednictwem poczty 4 Sygn.akt II SA/Wr 314/05 w dniu [...]r. (data pieczęci placówki nadawczej) na adres wskazany przez strony jako adres zamieszkania. Dołączono do niej jednak druk tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru, który nie został przez funkcjonariusza poczty prawidłowo wypełniony, gdyż nie pozwalał na to sposób jego redakcji. Brak w nim bowiem jakiegokolwiek tekstu obejmującego wszelkie możliwe stany wynikające z art. 42-47 k.p.a. Tym samym druk ten nie mógł korzystać z przymiotu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., z którego mógłby korzystać, gdyby organ administracji zadbał o jego prawidłową redakcję i prawidłowy sposób wypełnienia. Również z treści adnotacji poczynionych na kopercie, w której poczta zwróciła organowi decyzję, nie sposób ustalić, czy doręczyciel spełnił wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. Z adnotacji "Awizo - adresat nieobecny" "awizo [...]r." (z nieczytelnym podpisem) i "Powtórne awizo dn. [...]." wywieść można bowiem jedynie, że z powodu nieobecności adresata w mieszkaniu, doręczyciel we wskazanych datach pozostawił awizo (zawiadomienie o możliwości odbioru). Na podstawie takich adnotacji nie można jednak ustalić, czy sposób owego zawiadomienia odpowiadał wymogom określonym w art. 44 k.p.a. Nie wynika z nich bowiem -- co jest warunkiem koniecznym dla uznania skuteczności omawianego doręczenia - że zawiadomienie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie było to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości której postępowanie dotyczy. Wyjaśnienie powyższej okoliczności pozostało poza rozważaniami Wojewody pomimo, że obowiązkiem organu odwoławczego było należyte zbadanie, czy kwestionowana decyzja została doręczona adresatowi ściśle według reguł wynikających z omawianego przepisu. Pominięcie tej kwestii stanowiło naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. a w konsekwencji prowadzić też musiało, do naruszenia art. 134 k.p.a. Skoro bowiem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak również na kopercie w której poczta zwróciła organowi przedmiotowa przesyłkę, nie było określonego sposobu doręczenia zawiadomienia o możliwości jej odebrania w urzędzie pocztowym a organ nie podjął w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, nie można było - zdaniem Sądu - uznać, że decyzję pierwszoinstancyjną doręczono w dniu [...]r. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460 wyrażony na tle stosowania art. 44 k.p.a., 5 Sygn.akt II SA/Wr 314/05 zgodnie z którym: "jeżeli nie wiadomo jak działał doręczyciel, doręczenia nie można uznać za dokonane". Tym samym w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy, nie można uznać aby istniały podstawy do zastosowania art. 44 k.p.a. a w konsekwencji do stwierdzenia, że skarżąca nie dochowała terminu do złożenia odwołania. Powyższe rozważania doprowadziły do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy art. 44 , art. 134 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., co -niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze - skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd przepisu art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym skarga wywołała zamierzony skutek, gdyż została przez Sąd uwzględniona. Wyjaśniająco dodać należy, że nie można czynić organowi odwoławczemu zarzutu, z faktu, że pismem z dnia [...]r. podjął działania zmierzające do ustalenia w jakim trybie strona żądała weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej. Czynność ta odpowiada bowiem wymogom wynikającym z art. 63 § 2 , 64 § 2 k.p.a. jak również art. 9 k.p.a. Również wobec jednoznacznego stanowiska strony skarżącej, zawartego w piśmie z dnia 16 marca 2005 r., nieuprawnione jest twierdzenie, że organ powinien - przy stwierdzeniu uchybienia terminu - samodzielnie zakwalifikować sporne podanie, jako żądanie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Organ mając bowiem wątpliwości co do rzeczywistej woli strony, prawidłowo podjął czynności wyjaśniające z udziałem strony, a następnie rozpatrzył podanie zgodnie z jej jednoznacznie wyrażoną wolą. W przypadku, gdy przepisy uzależniają działanie organu od żądania strony, organy nie są uprawnione do samodzielnego decydowania o treści podania. O tym jaka jest rzeczywista treść podania decyduje bowiem podmiot wnoszący to podanie a nie organ. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą kompetentnego organu będzie w pierwszym rzędzie podjęcie próby wyjaśnienia, czy doręczenie decyzji Starosty Z. z dnia [...]r. zostało dokonane z zachowaniem wszystkich ustawowych wymogów, a następnie w zależności od uzyskanych wyników, podjęcie odpowiednich czynności procesowych. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.