II SA/Wr 3157/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Marta Wojciechowska Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. na rzecz M. H. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Komendant Powiatowy Policji w K., działając w oparciu o treść art. 88 ust.1, art. 94, art. 95 ust.2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 101, poz. 1092), zwanej dalej ustawą o Policji, oraz § 1 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M. P. Nr 76, poz. 709), odmówił M. H. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu negatywnego rozstrzygnięcia podniesiono, iż pełniący od 20 maja 1995 r. stałą służbę w policji M. H. nabył na własność w roku 1999 lokal mieszkalny, który uzyskał z zasobów Gminy [...]. Lokal ten składa się z trzech pokoi o łącznej powierzchni mieszkalnej 38,42 m2, zatem została zapewniona policjantowi norma powierzchni, która w tym konkretnym przypadku wynosi od 35 do 50 m2. Treść §1 ust. 2 powołanego w podstawie prawnej zarządzenia stanowi, że pomocy finansowej nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale wydanej przez policyjny organ kwaterunkowy, jeżeli policjant nie spełnia warunków do otrzymania takiego lokalu, zgodnie z art. 95 ustawy o Policji. Wskazany przepis ustawy przewiduje, że lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lokal zapewniający przysługującą powierzchnię mieszkalną. Skoro M. H. posiada w K., a więc miejscowości gdzie pełni służbę, mieszkanie o odpowiedniej wielkości należy uznać, że ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. H. podniósł, że nie otrzymał mieszkania z zasobów Policji, lecz z Urzędu Miasta w K. Urząd ten wezwał go do złożenia oświadczenia w sprawie wykupu zajmowanego lokalu, informując jednocześnie o planowanej jego sprzedaży w drodze publicznego przetargu. W tej sytuacji odwołujący się zmuszony był mieszkanie wykupić. Z wielkim trudem zgromadził część potrzebnych na ten cel pieniędzy, na pozostałą część zaciągnął kredyt, który obecnie spłaca. Na jego utrzymaniu pozostaje żona i troje dzieci. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że M. H. nie spełnia warunków do otrzymania pomocy finansowej na podstawie art. 94 ustawy o Policji, jak i § 1 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów. Przytoczono, podobnie jak organ pierwszej instancji, treść art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji wywodząc, że z faktu posiadania przez M. H. w miejscowości, w której pełni służbę, własnościowego lokalu mieszkalnego, odpowiadającego granicom norm zaludnienia, określonym w § 3 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (M. P. Nr 76, poz. 707), płynie konieczność uznania, iż nie przysługuje mu uprawnienie do przydziału lokalu z policyjnego zasobu nieruchomości, a tym samym nie spełnia warunków do otrzymania pomocy finansowej. Pomoc ta przysługuje gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. H. podniósł, iż decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. jest krzywdząca i niezgodna z przepisami ustawy o Policji. W jego ocenie nie mogło dojść do wydania decyzji w oparciu o treść art. 95 tejże ustawy, gdyż nie uzyskał lokalu mieszkalnego od Komendy Powiatowej Policji w K., która – mimo wyraźnej prośby skarżącego – nie przejęła zajmowanego przez niego lokalu do swych zasobów. Powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że przepisy ustawy nie uzależniają prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej od wystąpienia o jej przyznanie przed zaspokojeniem swoich potrzeb mieszkaniowych, czy też po ich zaspokojeniu. Prawo to wiąże się tylko z niezrealizowaniem uprawnienia do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu. Skarżący podkreślił raz jeszcze swą trudną sytuację materialną, związaną ze spłatą kredytu mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie. Powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1997 r., sygn. akt OPS 1/99, z której wynika, że policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli nie ma prawa do przydziału lokalu z tego powodu, że posiada inny odpowiedni lokal w miejscowości, w której pełni służbę (art. 95 ustawy o Policji). W tracie rozprawy sądowej skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji obu instancji. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem, na mocy art. 135 Prawa o postępowaniu, decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że organy obu instancji błędnie oparły się w swych rozstrzygnięciach na przepisach zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M. P. Nr 76, poz. 709), zwanego dalej Zarządzeniem, oraz art. 95 ust. 2 ustawy o Policji, do którego to przepisu odwołuje się Zarządzenie. W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), dalej zwana Konstytucją, która jako najwyższy akt prawny w systemie prawa wprowadziła zamknięty katalog źródeł prawa, przesądzając w treści art. 87, iż źródłem prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny, co oznacza, iż mogą być podstawą normatywną kierownictwa wewnętrznego w jednostkach organizacyjnie podległych wydającemu te akty. Nie mogą zatem być podstawą jakichkolwiek decyzji organów władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej) wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Powyższe regulacje spowodowały poważne zmiany w systemie źródeł prawa, dlatego też mocą art. 241 ust. 6 Konstytucji nałożono na Radę Ministrów obowiązek przygotowania w ciągu dwóch lat od wejścia Konstytucji w życie projektów ustaw "dostosowawczych". Przede wszystkim chodziło o wskazanie, które uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia ministrów i innych organów administracji rządowej wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji wymagają zastąpienia przez rozporządzenia a ponadto, które z aktów normatywnych administracji rządowej (w tym rozporządzenia), wydanych przed dniem wejścia w życie Konstytucji stają się (lub pozostają) uchwałami Rady Ministrów, a które zarządzeniami w rozumieniu art. 93 Konstytucji, czyli aktami prawa o charakterze wewnętrznym. Rada Ministrów w wyznaczonym terminie nie wykonała obowiązku w zakresie uporządkowania systemu źródeł prawa. Dopiero dokonała tego ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów normatywnych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), ale nie objęto nią ustawy o Policji. Nowelizacja tej ustawy, dokonana ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie m.in. ustawy o Policji (Dz. U. Nr 81, poz. 877) nadała od dnia 8 listopada 2001 r. nowe brzmienie art. 94 ust. 2 i zawarto w nim upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania rozporządzenia dotyczącego udzielania pomocy finansowej policjantom na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Wydane w oparciu o zmieniony przepis rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r. weszło w życie od dnia 1 grudnia 2001 r., czyli nie obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji (decyzja z dnia [...]). W świetle wyżej przedstawionych ustaleń należy uznać, iż w dniu wydania rozstrzygnięcia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., jego podstawę prawną mogła stanowić jedynie ustawa o Policji. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, że Zarządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, która upoważniła właściwego ministra do jego wydania. Zarządzenie to, mimo iż nie stanowiło źródła powszechnie obowiązującego prawa obowiązywało jako akt prawa wewnętrznego, zatem nie mogło służyć za podstawę prawną do wydania decyzji w sprawie indywidualnej (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, publ. OTK z 2001 r., nr 5, poz. 126). Konsekwentnie, za prawidłowo określoną podstawę prawną nie można uznać powołania się na art. 95 ustawy o Policji, którego stosowanie w sprawach pomocy finansowej dla policjantów przewidywał § 1 ust. 2 Zarządzenia. W opisanej sytuacji prawnej wyłączną, materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania stanowił art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do treści tego przepisu policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie m.in. lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W świetle materiałów znajdujących się w przesłanych aktach oraz wywodów stron dotyczących stanu faktycznego, w sprawie niespornym jest, iż skarżący wraz z małżonką są współwłaścicielami lokalu mieszkalnego, który wcześniej nie został przydzielony decyzją wydaną na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Lokal ten był w dniu jego nabycia własnością Gminy i nie pozostawał w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów a więc nie należał do zasobów, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro M. H. nie przydzielono lokalu na podstawie resortowej decyzji administracyjnej, przysługiwało mu prawo skutecznego ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Co prawda ustawodawca nie określił bliżej pojęcia "uzyskanie", jednak – zdaniem Sądu – nie powinno podlegać wątpliwości, iż obejmuje ono sytuacje gdy środki z udzielonej pomocy finansowej służą pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Przy takim rozumieniu przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji bez znaczenia jest okoliczność, czy funkcjonariusz ubiega się dopiero o kupno lokalu, czy też w rzeczywistości już go nabył. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że: "Wówczas bowiem należy przyjąć, iż pomimo formalnego nabycia lokalu mieszkalnego lub budynku pomoc ta jest w dalszym ciągu przeznaczona na ich uzyskanie i dlatego też odpowiada celowi o jakim mowa w art. 94 ust. 1 ustawy" (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 860/98 – nie publ.).Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 535/98 – opubl.: System Informacji Prawnej Lex, nr 45857, akcentując, iż żądanie pomocy finansowej zgłoszone po nabyciu nieruchomości nie może być uznane za spóźnione, skoro ustawa o Policji nie określa terminu, w którym uprawniony może wystąpić z takim wnioskiem. Dodatkowo Sąd wskazuje na treść § 3 cyt. wyżej rozporządzenia M. S. W. i A. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, w oparciu o które (oprócz ustawy o Policji) przyjdzie organom ocenić wniosek M. H. w ponownym rozpoznaniu sprawy. Otóż, zgodnie z tą regulacją do wniosku o pomoc finansową dołącza się m.in. wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu. Podobnie brzmiący zapis znajdował się w treści Zarządzenia. Co prawda, jak o tym pisano wcześniej, akty te nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jednak ich treść zdaje się potwierdzać zaprezentowany powyżej pogląd. Nie sposób nie wspomnieć i o tym, że znane są Sądowi orzeczenia, w których wyrażono odmienne stanowisko, jednak przede wszystkim należy podnieść, iż rozstrzygnięcia te nie wiążą swą oceną prawną Sądu w niniejszej sprawie a ponadto wyrażone stanowiska opierały się na łącznej interpretacji art. 94 i 95 ustawy o Policji, a więc z uwzględnieniem treści Zarządzenia. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego rozstrzygania M. H. przekonująco uzasadnił przyczyny wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej. Wskazał na trudną sytuację materialną swej pięcioosobowej rodziny, opisał szczegółowo okoliczności, w których bezskutecznie ubiegał się o pomoc, jeszcze przed kupnem lokalu, podał też jakie obciążenia na nim spoczywają z tytułu zaciągnięcia kredytu mieszkaniowego. Przeznaczenie pomocy finansowej na uregulowanie należności związanych z nabyciem prawa do lokalu, dostatecznie uzasadnia cel pomocy, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Organy orzekające winny jednak – przed jej udzieleniem – sprawdzić w ramach postępowania wyjaśniającego wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 Prawo o postępowaniu orzekł, jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu oraz na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.