II SA/Wr 3173/01

Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Adamiak Sędziowie : WSA - Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska ( sprawozdawca) Protokolant - Halina Rosłan Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] o numerze [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także decyzję Powiatowego Inspektora r Sanitarnego w Z. Ś. z dnia [...]stopada 2001r. nr [...] II. odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonej decyzji Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. Ś. - działając na podstawie art.l pkt 2 , art.4 pkt 5 i art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998r.Nr 90 , poz. 575 z późn. zm. ), a także art. 10§ 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. z 1983 r. Nr 65 , poz. 294 z § późn. zm. ) - decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził u D. K. brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej tj. przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli, wymienionego w pozycji 04 wykazu chorób zawodowych , stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia . W motywach rozstrzygnięcia przytoczono , iż w ramach ponownego rozpoznania sprawy podjęto postępowanie epidemiologiczne, w wyniku którego otrzymano dodatkowe informacje dotyczące badań specjalistycznych D. K. przeprowadzonych w Górniczym Specjalistycznym ZOZ - Dział Konsultacyjny Chorób Zawodowych Poradni Przeciwpyliczej w W. W zaświadczeniu Poradni z dnia 28 stycznia 1980 r., podano, że u D. K. w czasie badań w dniu 24 stycznia 1980 r. "...rozpoznano nieżyt oskrzeli. Krzemicy płuc nie rozpoznano", natomiast w badaniu z dnia 13 lutego 1986 r. w tej samej Poradni stwierdzono : "Radiologicznie nieznaczne wzmożenie rysunku płucnego - grupa kontrolna "Z". Następne badania wykonane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Poradni Przeciwpyliczej w W. w dniu 19 maja 1994 r. ujawniły u pacjenta " ...radiologicznie wzmożenie rysunku siateczki 1/1 s." W związku z powyższym zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz do W. Ośrodka Medycyny Pracy w W. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. W dniu 15 listopada 2000 r. otrzymano z W. Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Przeciwpyliczej w W. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli, ponieważ " od ustania narażenia minęło 12 lat / wymóg 5 lat / co potwierdziła konsultacja w Instytucie Medycyny Pracy w S. i badania pacjenta w roku 1998 w Instytucie Medycyny Pracy w Ł." Na podstawie powyższego dochodzenia epidemiologicznego i orzeczeń lekarskich organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do rozpoznania przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w decyzji z dnia 1 Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 par. 2 kpa. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż w 1999 r. sprawa choroby zawodowej - pylicy płuc u D. K. była rozpatrywana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. Przeprowadzone wówczas dochodzenie w sprawie warunków pracy potwierdziło narażenie na ponadnormatywne zapylenie z zawartością wolnej krystalicznej krzemionki i obecnością włókien azbestu. Dochodzenie to oraz wyniki badań lekarskich przeprowadzonych w kierunku pylicy płuc i zawodowego nieżytu oskrzeli w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy oraz Instytutach Medycyny Pracy w S. i Ł., stały się podstawą wydania w dniu [...] negatywnej decyzji (nr [...] ) w sprawie pylicy płuc przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś., od której strona wówczas się odwołała. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu [...] decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. Decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego D. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego , który w dniu 13 lipca 2000 r. wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr/378/99 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji zarzucając w uzasadnieniu wyroku , iż organy zastosowały błędną interpretację prawa materialnego z naruszeniem procedury administracyjnej orzekając tylko w sprawie pylicy płuc, a pomijając wszechstronne rozpatrzenie przewlekłego zapalenia oskrzeli z niewydolnością oddechową. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę chorób zawodowych D. K. i wydając decyzję w dniu [...] wykluczył istnienie jedynie przewlekłego zawodowego nieżytu, pozostawiając bez rozpatrzenia kwestię pylicy płuc, która (jak wynika z opinii medycznych) była również przedmiotem badania. Tymczasem organ pierwszej instancji w swej decyzji winien rozstrzygnąć w sprawie pylicy płuc oraz jednostki chorobowej, która wyniknęła w postępowaniu, jednakże nie była przedmiotem rozstrzygnięcia pierwotną decyzją (z dnia [...]) tj. odnośnie przewlekłego zapalenia oskrzeli. D. K. w skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu - w poczuciu wyrządzonej mu wielkiej krzywdy moralnej i materialnej, dając temu wyraz 2 Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 w sformułowaniach skargi, zarzucił , iż bezpodstawnie kwestionuje się oczywisty fakt wykonywania przez skarżącego pracy w warunkach szkodliwych dla organizmu , przy przekroczeniu dopuszczalnych norm , czego ujemne następstwa odczuwał w trakcie zatrudnienia przebywając już wówczas na częstych zwolnieniach lekarskich właśnie z powodu schorzeń dróg oddechowych . W miejscu pracy po latach usunięto pomiary natężenia wyziewów potwierdzających ich ujemny wpływ na zdrowie . W konkluzji skargi wniósł o wnikliwą analizę treści prośby oraz skierowanie na badanie celem ustalenia obecnego stanu zdrowia, co stanowiłoby w przekonaniu skarżącego dowód nie do podważenia. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jednocześnie poinformował, że w dniu 26 listopada 2001 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. Ś. decyzją nr [...] orzekło braku podstaw do rozpoznania u D. K. chorób zawodowych tj. pylicy płuc oraz przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli. Od wydanej ponownie w pierwszej instancji decyzji strona skarżąca nie złożyła odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył , co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję , w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję ( pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2 ), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).Stosownie zaś do § 2 tego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji , gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać , jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis art. 138 § 1 i § 2 kpa , określając kompetencje organu odwoławczego określa rodzaje rozstrzygnięć , które mogą zostać podjęte po rozpatrzeniu wniesionego odwołania . Z istoty i celu postępowania odwoławczego wynika zasada ponownego rozpoznawania 3 Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 sprawy w drugiej instancji pod względem merytorycznym , natomiast kompetencje kasacyjne mogą być realizowane jedynie w ograniczonym zakresie , przy czym uprawnienia organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej , wskutek której następuje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji , zostały ściśle wyznaczone w zacytowanym § 2 art. 138 kpa , stanowiąc wyjątek od powyższej zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej. Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca omawianego przepisu ( wyrok NSA z 25 maja 1983r., sygn. II SA 403/83 ; ONSA 1983, Nr 1 ,poz. 38 ), a jego konstrukcja wyklucza możliwość wydania decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania poza wymienionymi przypadkami. Organ odwoławczy może więc- pozostając w zgodzie z normami art. 138 § 2 oraz art. 136 kpa (zezwalającego na przeprowadzenie w toku drugiej instancji tylko uzupełniającego postępowania dowodowego ) - podjąć decyzję o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania , jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie wyjaśniające , lecz dopuszczono się w nim rażącego naruszenia norm procesowych (np. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w czynnościach uczestniczył pracownik lub biegły podlegający wyłączeniu). Jakiekolwiek innego rodzaju stwierdzone wady postępowania lub decyzji nie stanowią przesłanek do zastosowania art. 13 8 § 2 kpa. Nadto wypada podkreślić, iż organ drugiej instancji rozpoznaje w postępowaniu odwoławczym sprawę tożsamą w ujęciu podmiotowym i przedmiotowym z tą , jaka zawisła i została rozpatrzona w pierwszej instancji. Granice rozstrzygnięcia danej sprawy decyzją odwoławczą są wobec tego objęte zakresem rozstrzygnięcia podjętym w zaskarżonej odwołaniem decyzji. W niniejszej sprawie przyczyną zastosowania art. 138 § 2 kpa przez D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego była okoliczność rozstrzygnięcia w decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego D. K. jedynie z tytułu przewlekłego zapalenia oskrzeli z pominięciem innej jednostki chorobowej , która wyniknęła w postępowaniu , tzn. pylicy płuc. Jak wynika z akt sprawy , w kierunku obu wymienionych schorzeń przeprowadzone zostało 4 Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 postępowanie wyjaśniające , zarówno w pierwszej , jak i uzupełniająco -w ramach uprawnień przewidzianych normą art. 136 kpa- drugiej instancji. Przede wszystkim w kwestii przewlekłego zapalenia oskrzeli oraz pylicy płuc u skarżącego wypowiedział się Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. N. w Ł. w opinii z dnia [...], nr [...] oraz w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...], wydanym zgodnie z unormowaniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. z 1983r. Nr 65, poz. 294 z późn. zm. ). Organ pierwszej instancji dysponował również - włączając w poczet zgromadzonego materiału dowodowego- dokumentacją zebraną uprzednio w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...], zniesionej z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 378/99 z dnia 13 lipca 2000 r. Fakt przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego potwierdza późniejsze zachowanie organu pierwszej instancji, już po wydaniu decyzji kasacyjnej , gdyż ponowne rozstrzygnięcie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. z dnia [...] nr [...] nie zostało poprzedzone żadnymi dodatkowymi czynnościami. W tym kontekście należy bezsprzecznie stwierdzić, iż pierwotne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...] nie było kompletne w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy , co wydaje się działaniem niezamierzonym. W doktrynie przyjmuje się , iż w takim wypadku możliwe jest tylko uzupełnienie rozstrzygnięcia (na żądanie strony zgłoszone w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji ) , jak stanowi art. 111 kpa , w formie decyzji uzupełniającej , od której na ogólnych zasadach przysługują środki zaskarżenia. W razie uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 111 § 1 kpa i nie złożenia wniosku o jego przywrócenie , stronie służy prawo wystąpienia z podaniem o rozstrzygnięcie żądań wcześniej nie rozpoznanych , tzn. zostanie wszczęta nowa sprawa ( J. Borkowski w : B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1998 , str. 466 i 467 ). Nie zmienia to w niczym uznania , iż przy braku decyzji uzupełniającej odwołanie od decyzji pierwotnej podlega rozpatrzeniu wyłącznie w granicach rozstrzygnięcia tą decyzją. W przedstawionym świetle uchylenie w całości decyzji organu 5 Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie z powodu niepełnego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji - w sytuacji gdy przeprowadzono w całości lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające - nie mieści się w zakresie przedmiotowym normy art. 138 § 2 kpa i stanowi jej istotne naruszenie. Abstrahując od poczynionych wywodów na tle naruszeń postępowania, należy zważyć na ujawnione uchybienia w aspekcie merytorycznym sprawy. Stosownie bowiem do postanowień art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995r. Nr 74, poz.368 z późn. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2000r.sygn. II SA/Wr 378/99 , mocą którego uchylono decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w przedmiocie choroby zawodowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 7 czerwca 1995r. sygn. akt U II PRN 4/95 ( opublikowanym w OSNAP z.3 , poz.44 z 1996r.) przyjęto , iż nie można wykluczyć związku przyczynowego między warunkami pracy , a chorobą zawodową, jeżeli między ustaniem zatrudnienia w warunkach narażających zdrowie pracownika, a ujawnieniem się tej choroby upłynął znaczny okres czasu. Tym samym Sąd uznał, iż w zaskarżonych decyzjach zastosowano między innymi błędną interpretację prawa materialnego, ponieważ opierały się one na konkluzji z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. cyt. "stwierdzone u pacjenta przewlekłe zapalenie oskrzeli z niewydolnością oddechową nie może być uznane za chorobę zawodową gdyż od ustania narażenia zawodowego minęło 15 lat", a zatem w brzemieniu sprzecznym z przytoczoną tezą oraz obowiązującą wykładnią w szczególności § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. W tej materii godzi się zauważyć , iż organy inspekcji sanitarnej -ponownie orzekając w sprawie - wbrew wymogom art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jawnie nie zastosowały się do oceny prawnej sformułowanej w motywach przywołanego orzeczenia Sądu. W decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] powtórnie stwierdzono o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli albowiem " od ustania narażenia minęło 12 lat( wymóg 5 lat)" i analogicznie w decyzji tego organu z dnia 26 listopada 6 Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 2001 r. , od której strona skarżąca nie złożyła odwołania , utrzymując ,że przewlekłe zapalenie oskrzeli nie może być uznane za chorobę zawodową pomimo towarzyszącej niewydolności oddechowej, gdyż od zakończenia pracy upłynął okres 17 lat, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami". W konsekwencji należy stwierdzić , iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...], a także pozostająca w granicach sprawy objętej przedmiotową skargą ponowna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] zostały wydane wskutek naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z uchybieniem przepisu art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) , art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2002 r. Nr 153 , poz.1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 , poz. 1271 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji. W ponownym postępowaniu organy winny mieć na uwadze treść artykułu 99 wymienionej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego , wydanym przed dniem stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.