II SA/Wr 319/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka - spr. Protokolant Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. Sz. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o zameldowaniu na pobyt stały I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy Z. zameldował D. W. i nieletnią C. W. na pobyt stały w lokalu położonym w miejscowości R. [...] gm. Z., pomimo iż wyłączny właściciel tejże nieruchomości R. Sz. nie wyraził na to zgody. Nie godząc się tą decyzją doręczoną skarżącemu w dniu 13 stycznia 2015 r., R. Sz. wniósł odwołanie do Wojewody D., za pośrednictwem Wójta Gminy Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie zameldowania D. W. oraz C. W. mimo braku przedstawienia przez te osoby zaświadczenia potwierdzającego wymeldowanie z poprzedniego stałego miejsca, jak również potwierdzenia pobytu w lokalu, dokonanego przez właściciela lokalu oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 wymienionej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie zameldowania D. i C. W. w Polsce pod adresem R. nr [...], gdy tymczasem osoby te już posiadają miejsce stałego pobytu we Francji, gdzie przebywają tam 11 miesięcy w roku, gdyż nieletnia C. wypełnia we Francji obowiązek szkolny, 3) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie jedynie części oceny, z pominięciem istotnych dokumentów zakończonego postępowania administracyjnego przed WSA; 4) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenie stanu faktycznego na podstawie domniemań, 5) art. 10 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującemu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz złożenia wyjaśnień w sprawie, 6) jednostronną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie wyłącznie za wiarygodne twierdzeń wnioskodawczyni, pomimo niekonsekwencji w wygłaszanych twierdzeniach , w szczególności zamiaru stałego zamieszkania w Polsce, określenia centrum życiowego, 7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż D. W. oraz C. W. zamieszkują w lokalu pod adresem R. [...] i mają zamiar tam pozostania, podczas gdy osoby te ponad 11 miesięcy w każdym roku przebywają we Francji, gdzie posiadają swoje centrum życiowe i gdzie są na stałe zameldowane, zaś małoletnia C. W. wypełnia we Francji obowiązek szkolny, 8) dokonanie dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów poprzez przyjęcie, iż symboliczne opłacanie pojedynczych rachunków świadczy o stałym pobycie, choć strona sama wskazywała, że posiada obywatelstwo francuskie, wskazała stały adres zameldowania we Francji, gdzie pobiera zasiłki i nie potrafiła skonkretyzować, kiedy przyjedzie do Polski, co dla organu I instancji jest nieistotne. Wobec wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zameldowania D. W.i C.W. na pobyt stały w lokalu położonym w R. nr[...]. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy Z. została wysłana do R. Sz. w dniu 2 grudnia 2014 r. na adres, z którego strona odbierała w postępowaniu całą korespondencję. Z racji niemożności doręczenia korespondencji adresatowi, przesyłka została awizowana z dniu 5 grudnia 2014 r. oraz ponownie w dniu 15 grudnia 2014 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie została ona zwrócona do nadawcy w dniu 22 grudnia 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, pomimo spełnienia przesłanek wynikających z art. 44 K.p.a. wskazujących na skuteczne doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...]r., organu I instancji dniu 8 stycznia 2015 r. ponownie wysłał R. Sz.korespondencję z rozstrzygnięciem sprawy, która po awizowaniu została odebrana przez adresata dnia 13 stycznia 2015 r. W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody D. R.Sz. uchybił terminowi do wniesienia odwołania, gdyż doręczenie zastępczy nastąpiło w dniu 19 grudnia 2014 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 stycznia 2015 r. Dalsze działanie organu I instancji w tej sprawie, tj. ponowne wysłanie decyzji do strony, nie jest zrozumiałe dla organu odwoławczego. Jednocześnie Wojewoda pouczył stronę, że w sytuacji uchybienia terminu istnieje możliwość jego przywrócenia na podstawie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., jeśli zostaną spełnione łącznie przesłanki wymienione w tym przepisie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł R. Sz., zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 129 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że złożenie odwołania nastąpiło z przekroczeniem terminu, choć decyzja została doręczona w dniu 13 stycznia 2015 r, zaś odwołanie w dniu 27 stycznia 2015 r., 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1, § 3 i §4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku sporządzenia przez organ II instancji uzasadnienia decyzji zawierającej odniesienie do wszystkich zarzutów odwołania, mimo że przedmiotowa decyzja rozstrzygała sporne interesy stron, a przez to brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej tej decyzji. Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi stwierdził, że nie godzi się na rozstrzygnięcie Wojewody D. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż decyzja Wójta Gminy Z. została jemu doręczona w dniu 13 stycznia 2015 r, zaś odwołanie wniósł w dniu 27 stycznia 2015 r., czyli w ostatnim dniu terminu. Z uwagi na doręczenie decyzji w dniu [...] r. nie znał poprzednich okoliczności, na które powołuje się Wojewoda o doręczeniu zastępczym. Ponowne przesłanie decyzji przez organ I instancji wskazuje na nieprawidłowości podczas pierwotnego nadania przesyłki, którego rzekomo nie podjął skarżący. Ponadto, jak już wcześniej się okazało, po zapoznaniu się z treścią pisma nie był informowany o przebiegu postępowania i możliwości podjęcia czynnego uczestnictwa, choć organ I instancji dysponował wszelkimi danymi skarżącego. Tym samym uniemożliwiono skarżącemu udział w toczącym się postępowaniu z winy organu. Dlatego nie można przyjąć jak uczynił to Wojewoda, że fakt przesłania decyzji ponownie nie ma znaczenia, bowiem to od tej daty skarżący został poinformowany o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji, jak również o możliwości wniesienia środka odwoławczego, z którego to uprawnienia skorzystał w terminie. I to właśnie doręczenie winno być wyznacznikiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący stanowczo podkreślił, że treść pisma nie wskazywała, że jest to ponowne nadanie pisma i oprócz nadania odwołania musi złożyć wniosek o przywrócenie terminu. Przyjęcie wykładni organu odwoławczego sprawiłoby, że zawinione wprowadzenie strony w błąd co do jego sytuacji procesowej przez organ pozostaje obojętne dla jego praw i możliwości obrony swojego interesu. Skarżący podniósł także, że w przypadku gdy ze swojej winy nie brał czynnego udziału w postępowaniu – nie był należycie poinformowany o przeprowadzonych czynnościach jak i o jego zakończeniu – złożone przez skarżącego odwołanie, przy uznaniu iż zostało złożone po przekroczeniu terminu winno być potraktowane jako wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że, iż liczne naruszenia prawa przez organ I instancji, począwszy od momentu nieuprawnionego przyjęcia wniosku do zameldowania, wskazują na rażące naruszenia prawa, ewentualnie przeprowadzenia postępowania od początku, co zostało zbagatelizowane przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. W badanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody D.z dnia [...] r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zatem tylko tą kwestią będzie zajmował się Sąd w niniejszej sprawie, z pominięciem zarzutów dotyczących merytorycznych kwestii zawartych w skardze oraz w odwołaniu, kwestionujących wydanie decyzji przez organ I instancji. Zgodnie z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest w piśmiennictwie i orzecznictwie za "klamrę", która spina całość ogólnych zasad postępowania, gdyż jest najszersza pod względem zakresu. Łączy ona, a w zasadzie zawiera w sobie cały katalog zasad ogólnych. Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji (podkreślenie sądu), zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy też szybkość postępowania organu. Dlatego zasługuje na aprobatę stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem uchybień organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska- Sakrajda: "Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym" opubl.: "Administracja" 2010/3/31). Analizowana skarga, stosownie do wymienionych na wstępie uzasadnienia założeń kontroli sądowej aktów administracyjnych, zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 134 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. ), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie dochował terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, która została uznana za doręczoną w sposób zastępczy - w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 19 grudnia 2014 r., co w jego ocenie oznaczało, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 stycznia 2015 r. W tym miejscu należy przywołać jedną z podstawowych zasad wyrażoną w art. 9 k.p.a., tj. zasadę obowiązku organów udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej. Organy administracji publicznej mają bowiem ustawowy obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym jest strona a organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Taki pogląd potwierdził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, gdzie przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie K. 3/89, w 3/90, K. 14 i 15/91, 8/91 U 1/90) jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (orzeczenie z 14.II.1991 r., I PRN 1/91) utrwaliła się tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wysyłając do skarżącego w dniu 8 stycznia 2015 r. oryginał decyzji za potwierdzeniem odbioru, uznał tym samym, że w czynności pierwotnego doręczenia nastąpiły takie uchybienia, z powodu których nie można przyjąć skutku doręczenia w sposób domniemany. W przeciwnym razie, tzn. gdyby stwierdził, że skutek doręczenia nastąpił za pierwszym nadaniem przesyłki, wówczas przesłałby kserokopię decyzji ( a nie jej oryginał) w celach informacyjnych, bez potwierdzenia odbioru i obowiązany by był pouczyć stronę o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 58 k.p.a.,tj. możliwości wystąpienia strony z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego jednak nie uczynił. Tak więc należy przyjąć za organem I instancji, że pierwotne nadanie decyzji do R. Sz. nie było prawidłowe (brak skutku doręczenia w sposób domniemany). Wójt Gminy Z. potwierdził ten fakt w piśmie przesyłającym odwołanie R. Sz. do Wojewody D. wskazując, że odwołanie wniesione zostało z zachowaniem terminu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko s.NSA Roberta Sawuły - wyrażone w glosie do wyroku NSA z dnia 29 listopada 2008 r., II OSK 1470/07 - że należy w taki sposób interpretować normy prawa administracyjnego, aby obywatel działający w zaufaniu do organów administracji publicznej nie był narażony na surowe skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania swoich decyzji, a o których powinny zakomunikować mu w sposób rzetelny organy administracyjne. R.Sz. potwierdzając odbiór decyzji w dniu [...] r. uczynił to z przekonaniem, że od tego dnia liczony jest 14-dniowy termin do wniesienia odwołania(pouczenie w decyzji), bowiem nie otrzymał on żadnej innej informacji od organu, że jego sytuacja prawna jest odmienna. Należy podkreślić, że organ obowiązany jest z mocy art. 9 k.p.a. informować obywatela o wszelkich okolicznościach sprawy, jeżeli tylko poweźmie przypuszczenie, że mogą one w jakikolwiek sposób wpływać na uprawnienia i obowiązki obywatela dotyczące nie tylko jego sytuacji materialnoprawnej ale i sytuacji procesowej (podkreślenie sądu). Tym bardziej, że w badanej sprawie organy obu instancji doskonale orientowały się w wyjątkowo trudnej dla skarżącego sytuacji rodzinnej, jego bardzo młodego wieku (także doznanych przez niego krzywdach jako osoba małoletnia) i braku doświadczenia w sprawach urzędowych oraz w bezsilności w przeciwstawieniu się działaniom D. W., gdyż jest to jego matka. W tych okolicznościach organy nie powinny załatwiać sprawy rutynowo, ale mieć wzgląd na fakty podane wyżej i podchodzić co najmniej refleksyjnie do prowadzonego postępowania. Na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że Wójt Gminy Z. na wniosek skarżącego wymeldował D. i C. W. z adresu R. [...] w miesiącu listopadzie 2012 r. oraz podniósł, że relacje między nim a matką są wyjątkowo trudne ze względu na poczynania D. W. W tych okolicznościach organy administracyjne winny ze szczególną starannością podejmować czynności procesowe a szczególnie przestrzegać podstawowych zasad k.p.a. (w szczególności zasad wynikających z art. 8 i 9 k.p.a.) w sprawie z wniosku o zameldowanie, w sytuacji wyraźnego braku zgody właściciela lokalu R.a Sz.na zameldowanie wnioskodawczyni i jej małoletniej córki (tak też k. 98 akt administracyjnych). W przedstawionych powyżej okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 19 grudnia 2014 r. W ocenie Sądu prawidłowe doręczenie nastąpiło bowiem dopiero w dniu 13 stycznia 2015 r., co oznacza, że złożone w dniu 27 stycznia 2015 r. odwołanie wniesiono z zachowaniem ustawowego 14 – dniowego terminu. Na podstawie przedstawionego przez organ materiału dowodowego w sprawie, brak jest więc podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Reasumując, trzeba podzielić stanowisko strony wnoszącej skargę , że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając odwołanie, organ II instancji dokona merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając stanowisko Sądu, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione w terminie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.