II SA/Wr 319/97

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Janiny M. na decyzję Wojewody (...) z dnia 5 lutego 1997 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku stałego z pomocy społecznej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 1 października 1996 r. oraz zasądził od Wojewody (...) na rzecz skarżącej dziesięć złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi. Decyzją z dnia 19 sierpnia 1992 r. nr OPS.9141/24/s/92, wydaną na podstawie art. 27 ust. 3 art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506/, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyznał Janinie M. zasiłek stały z pomocy społecznej w wysokości 28 proc. przeciętnego wynagrodzenia brutto miesięcznie od dnia 1 czerwca 1992 r. W wywiadzie rodzinnym z dnia 19 czerwca 1992 r. stwierdzono, że Janina M., urodzona dnia 27 grudnia 1948 r., mieszka z rodzicami w S.W., dotknięta jest niedorozwojem umysłowym jest życiowo niezaradna. W latach 1980 - 1987 podejmowała kilkakrotnie pracę w różnych zakładach, pracę tę porzucała obecnie nie ma możliwości zatrudnienia. W treści wywiadu ustalono też źródła utrzymania rodzinnego: emerytura Antoniego M. 1 779 000 zł, renta rolnicza Marii M. 993 900 zł - oraz kwotę miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie: 924 300 zł. Orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa Zatrudnienia nr 16 w O. z dnia 11 czerwca 1976 r. Janina M. została uznana inwalidką zaliczono ją do III grupy inwalidów. W orzeczeniu tym ustalono, że inwalidztwo występuje od dzieciństwa. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że skutki schorzeń czynią badaną częściowo niezdolną do pracy. Następnie orzeczeniem tej samej Komisji z dnia 4 czerwca 1990 r. zaliczono Janinę M. do II grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia uznano, że inwalidztwo występuje od lutego 1990 r., oraz ustalono, że nie może ona wykonywać żadnej pracy. W latach 1993, 1994 i 1995 Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odrębnymi decyzjami aktualizował kwoty przyznanego Janinie M. zasiłku stałego. W decyzji z dnia 2 stycznia 1996 r. nr OPS.9141/3/sts/96 kwota miesięcznego zasiłku stałego została określona w wysokości 200 zł 80 gr miesięcznie od dnia 1 grudnia 1995 r. W wywiadzie kontrolnym przeprowadzonym dnia 5 czerwca 1996 r. stwierdzono, że Janina M. mieszka wraz z ojcem Antonim M. w S.W. nr 90. Stosunki rodzinne z ojcem określono jako nietypowe, gdyż Janina M. jest osobą konfliktową, prowadzi nieregularny tryb życia utrzymuje kontakty z elementem przestępczym. We wcześniejszych wywiadach rodzinnych z dnia 22 grudnia 1993 r. ojca, Antoniego M., urodzonego dnia 14 lipca 1912 r., określono jako inwalidę II grupy, a wcześniej - dnia 30 grudnia 1992 r. - jako inwalidę grupy. Według odcinka świadczenia emerytalnego za wrzesień 1996 r. jego emerytura wynosiła 552,40 zł, w tym 91,51 zł stanowiło zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych. Decyzją z dnia 1 października 1996 r. nr OPS/9141/sts/3/2/96 Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., na zasadzie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 27a ust. 1 i 2 oraz art. 41 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./, stwierdził wygaśnięcie z dniem 14 września 1996 r. decyzji ostatecznej z dnia 19 sierpnia 1992 r. nr OPS/9141/24/s/92 o przyznaniu Janinie M. zasiłku stałego jednocześnie orzekł o odstąpieniu od żądania zwrotu zasiłku stałego wypłaconego za okres od 14 września do 30 września 1996 r. w wysokości 141,67 zł kwoty wynikającej z rewaloryzacji tego świadczenia za powyższy okres w wysokości 16,77 zł. Na skutek odwołania Janiny M. Wojewoda (...) decyzją z dnia 5 lutego 1997 r. nr WZPS-II-9149/151/96 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy pierwszej drugiej instancji stwierdziły, że przyznanie Janinie M. zasiłku stałego nastąpiło na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 14 czerwca 1996 r. /Dz.U. nr 100 poz. 459/. Ustawa ta zniosła dotychczasowy zasiłek stały wprowadziła na miejsce tego świadczenia rentę socjalną. Renta ta przysługuje jedynie osobom, które są całkowicie niezdolne do pracy z powodu inwalidztwa powstałego do 18 roku życia bądź w trakcie pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 lat, a także w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej. Odwołująca się natomiast przed ukończeniem 18 roku życia była inwalidką III grupy, co nie jest równoznaczne z całkowitą niezdolnością do pracy. Inwalidztwo II grupy, które przesądziło o jej niezdolności do pracy, stwierdzone zostało dopiero w 1990 r., gdy podopieczna miała już 42 lata. Przesłanki te uzasadniają stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Trudna sytuacja materialna strony może stanowić podstawę do przyznania jej innych świadczeń z pomocy społecznej, o których zdecyduje organ pierwszej instancji. W skardze na decyzję ostateczną Janina M. zarzuciła, że zdrowie utraciła w wieku 7 lat w wyniku ciężkiego zapalenia opon mózgowych. Następnie ukończyła szkołę specjalną. Przez pewien czas pracowała chałupniczo, nigdy jednak nie wyrabiała normy z tego powodu zalecono jej zaprzestanie pracy. Obecnie mieszka w S. sama, gdyż ojciec po przebyciu chorób wymaga opieki, którą zapewnia mu druga córka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że przyznanie renty socjalnej z pomocy społecznej jest uzależnione od całkowitej niezdolności do pracy, przez co rozumieć należy inwalidztwo II grupy. W aktach sprawy została zamieszczona notatka służbowa, sporządzona przez Starszego Pracownika Socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. dnia 7 listopada 1996 r. Stwierdzono w niej, że ojciec skarżącej Antoni M. jest zameldowany w S.W. nr 90, faktycznie jednak mieszka u drugiej córki w O. tylko czasami odwiedza dom w S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 19 sierpnia 1992 r. nr OPS.9141/24/s/92 o przyznaniu skarżącej zasiłku stałego z pomocy społecznej jest ostateczna jako taka wiąże organy administracji powołane do orzekania w sprawach pomocy społecznej. W decyzji nie określono w szczególności okresu, na jaki zasiłek stały z pomocy społecznej został stronie przyznany, ani innego warunku, który obecnie uzasadniałby stwierdzenie jej wygaśnięcia w trybie art. 162 par. 1 Kpa. Nie nastąpiły też ani w stanie faktycznym sprawy, w szczególności w warunkach materialnych strony, ani w jej stanie prawnym takie zmiany, które uzasadniałyby wydanie nowej decyzji na niekorzyść strony na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./. W chwili wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 1992 r. skarżąca była inwalidką z powodu inwalidztwa powstałego w okresie do 18 roku życia, przy czym orzeczeniami komisji lekarskich do spraw inwalidztwa zatrudnienia została zaliczona do stycznia 1990 r. do III grupy inwalidów, a od lutego 1990 r. - do II grupy inwalidów. Orzeczenie o zaliczeniu skarżącej do II grupy inwalidów z jednoczesnym ustaleniem, że nie może ona wykonywać żadnej pracy, zostało wydane dnia 4 czerwca 1990 r., to jest po ukończeniu przez nią 41 lat życia. Ustalony przez komisje lekarskie do spraw inwalidztwa zatrudnienia stan niezdolności skarżącej do pracy nie uległ po wydaniu orzeczenia z dnia 4 czerwca 1990 r. żadnej zmianie, organy pomocy społecznej nie skierowały też uprawnionej do świadczeń na ewentualne badania lekarskie uzupełniające. Nie budzi przy tym wątpliwości okoliczność, czego zresztą ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie podważają, że przyznanie skarżącej zasiłku stałego nastąpiło z tytułu jej inwalidztwa powstałego w okresie do 18 roku życia. Potwierdza to nie tylko jednoznaczne powołanie się w decyzji z dnia 19 sierpnia 1992 r. na art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, lecz również okoliczność, że stosownie do treści tego przepisu organ pomocy społecznej przyznał skarżącej zasiłek stały w pełnej wysokości, mimo że ustalona w drodze wywiadu kontrolnego sytuacja materialna jej rodziców, zobowiązanych do alimentacji, nie wyłączała możliwości wykonywania przez nich tego obowiązku. Ustawa z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 100 poz. 459/ przewidziała w art. 4 ograniczenia w sferze nabytych uprawnień do zasiłku stałego okresowego przyznanego na mocy dotychczas obowiązujących przepisów. Ograniczenia te jednak nie objęły zasiłku stałego przyznanego na mocy art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./. W dalszym ciągu natomiast pozostał w mocy art. 55 tej ustawy, według którego świadczenia pomocy społecznej, przyznane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, wypłaca się nadal według zasad w wysokości określonych w tej ustawie. Zasada ochrony nabytych praw do świadczeń z pomocy społecznej, określona w art. 55 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./, ma również zastosowanie przy ocenie uprawnień osób do zasiłku stałego, przyznanego im na podstawie dotychczasowego art. 27 ust. 3 tej ustawy przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. Wprawdzie art. 27 ust. 3 omawianej ustawy w dotychczasowym brzmieniu nie zachował mocy prawnej, jednakże jego treść została objęta nowym art. 27a ust. 1, wprowadzonym przez przepis art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z dnia 14 czerwca 1996 r. W obu tych przepisach podmiotami uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej są osoby, które przed ukończeniem 18 roku życia stały się inwalidami, tożsamy jest też w istocie przedmiot uprawnień - świadczenie pieniężne stałe, które dotychczas określone było jako zasiłek stały, obecnie zaś jako renta socjalna. Wątpliwości co do identyczności obu uregulowań może jedynie nasuwać sformułowanie warunków przyznania świadczenia, określonych dotychczas jako niemożność podjęcia pracy z powodu inwalidztwa powstałego w okresie do 18 roku życia, obecnie zaś jako całkowita niezdolność do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia. Sformułowanie dawnego art. 27 ust. 3 ustawy o niemożności podjęcia pracy obecnie obowiązującego art. 27a ust. 1 o całkowitej niezdolności do pracy są niewątpliwie semantycznie różne. Jednakże treść tych pojęć w obu ocenianych przepisach została związana bezpośrednio ze stanem inwalidztwa, pojęcia inwalidztwa zaś ustawa o pomocy społecznej nie definiowała nadal nie definiuje. Do dnia wejścia w życie wyżej powołanej ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, jak również po dniu wejścia w życie tej ustawy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 czerwca 1996 r. o zmianie niektórych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym o ubezpieczeniu społecznym /Dz.U. nr 100 poz. 461/, to jest do dnia 31 sierpnia 1997 r., inwalidztwo było ustalane na podstawie art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267/. W orzecznictwie organów pomocy społecznej był utrwalony pogląd, że prawo do zasiłku stałego z pomocy społecznej na zasadzie dawnego art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nabywała osoba, która nie mogła podjąć pracy z powodu zaliczenia do lub II grupy inwalidów. W przepisach art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników ich rodzin do tych grup inwalidztwa zaliczone były "osoby niezdolne do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia". Oznacza to, że w istocie w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 100 poz. 459/ zasadniczą przesłanką nabycia uprawnień do renty socjalnej z mocy art. 27a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak również wcześniej zasiłku stałego z mocy art. 27 ust. 3 tej ustawy, była niezdolność do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia, potwierdzona zaliczeniem do lub II grupy inwalidów przez komisję do spraw inwalidztwa zatrudnienia. Na takiej też zasadzie została wydana decyzja z dnia 19 sierpnia 1992 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku stałego, którego wygaśnięcie zostało stwierdzone zaskarżoną decyzją. Po wejściu w życie art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./, wprowadzonego przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. /Dz.U. nr 100 poz. 459/, wydane dotychczas na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku stałego z tytułu niemożności podjęcia pracy z powodu inwalidztwa powstałego do 18 roku życia nie stały się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa przepis ten nie uzasadnia stwierdzenia ich wygaśnięcia, jeżeli organ pomocy społecznej nie orzeknie o stwierdzeniu nabycia przez uprawnionego prawa do renty socjalnej zamiast dotychczasowego zasiłku stałego. W orzecznictwie organów pomocy społecznej na gruncie art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej powstały rozbieżności spowodowane wątpliwościami co do tego, czy inwalidztwo lub II grupy powinno być stwierdzone jako powstałe do 18 roku życia, czy - jak w rozpatrywanej sprawie - niezbędne jest jedynie powstanie inwalidztwa do 18 roku życia, choćby odpowiadało ono tylko kryteriom wymaganym dla III grupy, jeżeli następnie, już po ukończeniu przez osobę 18 roku życia, zostanie ona zaliczona do lub II grupy inwalidów. Wątpliwości tych nie usuwa również obecnie obowiązujący przepis art. 27a ust. 1 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji można wnosić, że obecnie organy II instancji podzielają pierwszy pogląd, według którego warunkiem przyznania renty socjalnej jest całkowita niezdolność do pracy, odpowiadająca po 31 sierpnia 1997 r. dawnej II grupie inwalidztwa, powstała przed ukończeniem przez uprawnioną osobę 18 roku życia. Konsekwencją takiego zapatrywania jest ocena decyzji z dnia 19 sierpnia 1992 r. jako niezgodnej z obecnie obowiązującym art. 27a ust. 1 ustawy, a także z dawnym art. 27 ust. 3 ustawy. Nie rozstrzygając tych wątpliwości, należy jedynie wskazać, że art. 162 par. 1 Kpa nie stwarza podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. (...) W wyniku przedstawionych wyżej wywodów Sąd na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji decyzji organu instancji. Orzeczenie o kosztach wynika z art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.