II SA/Wr 32/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Grażyna Jeżewska Protokolant sekr. sąd. Dorota Idczak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2004 r. sprawy ze skargi L. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], w części zobowiązującej Zarząd Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) zł. tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) w pozostałej części skargę oddala, 4) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, w której w pkt 1 niniejszego wyroku stwierdzono jej nieważność. Sygn. akt II SA/Wr 32/2001 Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność H. K. i L. K., położoną w Z., oznaczoną jako działki nr a, nr b, nr c i nr d, o łącznym obszarze 2,0687 ha, objętą księgą wieczystą Kw nr A, prowadzoną w Sądzie Rejonowym w O. Starosta ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie w kwocie 107779 zł i przyznał to odszkodowanie dotychczasowym właścicielom nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Zarząd Miasta [...]. Organ powołał się na przepisy art. 112 ust. 2 – 4, art. 118 ust. 1 – 2, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1 – 3 i art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Wskazał, że sporna nieruchomość przeznaczona została na pas drogowy Obwodnicy Północnej miasta [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...], z dnia 21 października 1996 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wystąpiło A Spółka z o.o., jako inwestor zastępczy Zarządu Miasta [...]. Pismem z dnia 30 grudnia 1999 r., Przedsiębiorstwo poinformowało Starostę, że nabycie nieruchomości jest niemożliwe, gdyż właściciele nie wyrazili zgody na sprzedaż nieruchomości za proponowaną cenę. Także w trakcie rokowań właściciele nie zgodzili się na sprzedaż nieruchomości, mimo wyznaczenia dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy. Podczas postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której właściciele przedłożyli operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. C. Organ ustalił odszkodowanie w oparciu o wycenę zawartą w operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego H. W. Ustalone odszkodowanie stanowi przewidywaną cenę rynkową nieruchomości wywłaszczanej, możliwą do uzyskania w ramach transakcji wolnorynkowej. Za podstawę określenia wartości przyjęto ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. Starosta wywodził, iż zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się dla aktualnego sposobu użytkowania, albo alternatywnego sposobu użytkowania, jeżeli jej przeznaczenie w planie miejscowym powoduje zwiększenie jej wartości. Sporne grunty, o niskiej wartości bonitacyjnej, są obecnie wykorzystywane na cele produkcji rolnej. Ich wartość, według aktualnego sposobu użytkowania, kształtuje się znacznie poniżej przyszłego sposobu użytkowania. Przyszły sposób użytkowania to zajęcie gruntów pod budowę drogi i tylko ta okoliczność skutkuje znaczne zwiększenie wartości gruntów, ale tylko do poziomu cen rynkowych gruntów zajmowanych pod drogi publiczne. Starosta nie wziął pod uwagę operatu rzeczoznawcy A. C. uznając, że twierdzenie o położeniu działek w pobliżu terenów zabudowanych zabudową mieszkaniową i potencjalnym przeznaczeniu działek pod rozszerzenie istniejącej zabudowy budownictwa mieszkaniowego rozmija się z ustaleniami planu zagospodarowania. W odwołaniu H. K. wniósł o zmianę decyzji I instancji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, iż cena gruntu przyjęta w zaskarżonej decyzji, tj. 5,21 zł. za 1 m2 , jest znacznie zaniżona, nieadekwatna do ceny rynkowej gruntu. Według operatu rzeczoznawcy majątkowego z dnia 17 lutego 2000 r. cena ta wynosi 9,70 zł. za 1 m2. Wartość spornych gruntów wynosi więc 200663 zł. Wartość tę wyliczono, zdaniem odwołującego się, według zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym grunty przeznaczone są pod budowę obwodnicy. Skarżący przypomniał, iż żądał 8,95 zł. za 1 m2, ale skłonny jest zgodzić się na minimalne obniżenie tej kwoty, jednak nie do pułapu 5,21 zł. za 1 m2. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na przepisy art. 112 ust. 1 – 4, art. 113 ust. 1, art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543). W postępowaniu odwoławczym przeprowadził dowód z oceny rzeczoznawcy Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w O. Zgodnie z tą oceną operat rzeczoznawcy H. W., który posłużył organowi I instancji jako dowód w sprawie, był prawidłowy. Operat ten wymagał jedynie uzupełnienia pod względem formalnym, co nie miało wpływu na ustalone odszkodowanie. Operat został w postępowaniu odwoławczym uzupełniony. Rzeczoznawca uwzględnił warunki wynikające z przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma więc, zdaniem Wojewody, podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wycenę przyjętą przez organy administracyjne uznali za krzywdzącą i nieodpowiadającą wymogom art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli, że za grunty sąsiednie, przeznaczone na identyczny cel, przyjęto cenę 8,15 zł. za 1 m2. Wywodzili, iż decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i oparta jest na błędnej ocenie stanu faktycznego. Domagali się równoprawnego traktowania z innymi wywłaszczonymi i stosowania jednakowych reguł wyceny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie chodzi po pierwsze o zgodność z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Kontrola sądowa ujawniła, że część zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji dotknięta jest wadą skutkującą nieważność. Co prawda nie podniesiono tego w skardze, ale zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W takiej sytuacji nie obowiązuje także, z mocy art. 134 § 2 cyt. ustawy, zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Zasygnalizowane uchybienie polega na wskazaniu Zarządu Miasta [...], jako zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Elementy decyzji wywłaszczeniowej zostały enumeratywnie wyliczone w art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O kompletności tego wyliczenia świadczy nie tylko aktualna treść przepisu art. 119 ust.1, ale także porównanie tej treści z brzmieniem art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), tzn. rezygnacja w przepisie art. 119 ust. 1 ze zwrotu "w szczególności", poprzednio użytego w przepisie zawierającym wyliczenie elementów decyzji wywłaszczeniowej. W wyliczeniu zawartym w art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma wskazania organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. O tym, jaki podmiot zobowiązany jest do zapłaty ustalonego odszkodowania decyduje to, na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Reguluje tę kwestię przepis art. 132 § 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, w rezultacie odjęcia prawa własności podmiotowi wywłaszczonemu. Sam ten fakt rodzi obowiązek naprawienia szkody. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 i nie wymaga ustalenia ex post (patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1998 str.116-117). Tak więc rozstrzygnięcie w decyzji o organie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania nastąpiło bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej ma miejsce m.in. wtedy, gdy obowiązek powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 658). Taki charakter ma obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Jeżeli dłużnik, tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie, nie wywiązywał się z obowiązku zapłaty odszkodowania, wierzyciel – podmiot wywłaszczony, mógł, według stanu prawnego obowiązującego w okresie wydania zaskarżonej decyzji, egzekwować należność na podstawie art. 112 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Anna Łukaszewska w J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2003, str. 362). Obecnie, po nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która dokonana została ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 125, poz.1368), wykonanie omawianego obowiązku reguluje art. 69 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezależnie od braku podstawy prawnej do decyzyjnego zobowiązania organu do zapłaty odszkodowania, nie sposób nie zauważyć, iż organ ten został określony w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, to do zapłaty odszkodowania obowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wskazując, jako organ zobowiązany, Zarząd Miasta [...], organ I instancji i organ odwoławczy rażąco naruszyli przywołany przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to jest określone w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Należało zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej Zarząd Miasta [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania. Stwierdzenie nieważności części decyzji I instancji oparto o art. 135 cyt. ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, iż ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości odbyło się w zgodzie z przepisami materialnymi i proceduralnymi normującymi to zagadnienie. Dochowany został wymóg art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ocena wiarygodności opinii rzeczoznawcy H. W. nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa) oraz wyrażona została zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 kpa. W tym zakresie zaakcentować należy przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym doatkowego dowodu z opinii rzeczoznawcy Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości – inż. A. Ś. Nie można zatem organowi odwoławczemu zarzucić dowolności w ocenie materiału dowodowego. Odnotować wreszcie trzeba, że po uzupełnieniu operatu przez rzeczoznawcę H. W., jego opinia jest zgodna z regułami określonymi w art. 134 ust. 1 i art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz.612), obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. Opierając się na operacie rzeczoznawcy H. W. organy administracyjne nie naruszyły także norm materialnoprawnych sformułowanych w art. 134 ust. 1 – 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności zauważyć warto, iż wartość rynkową spornej nieruchomości określono według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z ustaleń planu miejscowego, powodującego zwiększenie wartości nieruchomości. Nie potwierdził się zarzut braku odniesienia się do odwołania i bezpodstawnego nieuwzględniania operatu rzeczoznawcy A. C. Trafne jest stanowisko, iż operat ten nie był oparty o przeznaczenie spornej nieruchomości w planie miejscowym. Już z tego powodu organy administracyjne mogły odmówić wiarygodności temu operatowi. Z planu nie wynika bowiem, co założył w swoim operacie rzeczoznawca A. C., aby wywłaszczona nieruchomość stanowiła "potencjalne tereny pod rozszerzenie istniejącej zabudowy budownictwa mieszkaniowego". O tym zaś, że przedstawione w oferowanym przez wnioskodawcę operacie transakcje nie mogą być podstawą do wyceny wywłaszczonej nieruchomości, przekonuje konstatacja rzeczoznawcy dodatkowo powołanego w postępowaniu odwoławczym, o uśrednieniu przez A. C. wartości z dwóch obrębów (miejskiego i wiejskiego) oraz doborze niewłaściwych obiektów do porównania. Podobnego zarzutu, dodatkowo powołany rzeczoznawca inż. A. Ś., nie postawił operatowi H. W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono zaś, że do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca H. W. przyjął ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. Zauważyć można, iż stwierdzenie to organ oparł na treści punktu VI operatu szacunkowego H. W. Nie sposób zresztą nie zaakcentować, że ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości jest, w świetle art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działaniem zindywidualizowanym, a aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami są jednym z czynników wpływających na wartość rynkową. Zaskarżona decyzja nie narusza także innych, nieomówionych dotychczas norm materialnych i przepisów postępowania. Co do ewentualnego naruszenia norm proceduralnych przypomnieć warto, iż skarżący podnosząc zarzut uchybienia zasadom postępowania, nie sprecyzowali, które "podstawowe zasady postępowania" zaskarżona decyzja narusza. Kontrola sądowa nie wykazała zaś uchybienia zasadom sformułowanym w art. 6 – 12 kpa. W omawianym zakresie należało zatem, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji w części, w której stwierdzono jej nieważność, oparto na przepisie art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania na przepisie art. 206 tejże ustawy.