II SA/Wr 32/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę w całości. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r., którym zawieszono postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem przy ul. [...] we W.. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło wobec złożenia przez M.K. skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organów nadzoru budowlanego ustalające opłatę legalizacyjną robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku, położonego pod wskazanym adresem. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r. (w sprawie II SA/Wr 12/16) Wojewódzki Sad Administracyjny wstrzymał wykonanie postanowienia organu nadzoru budowlanego ustalające opłatę lokalizacyjną wykonanych robót. W uzasadnieniu postanowienia sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania aktu (stosownie do treści art. 61 par. 6 ppsa) traci moc dopiero z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. oddalono skargę strony na postanowienie organu odwoławczego z dnia 12 listopada 2015 r. Jednakże od tego wyroku strona skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co poskutkowało tym, ze w obrocie prawnym pozostało postanowienie sądu pierwszej instancji wstrzymujące wykonanie zaskarżonego orzeczenia. W zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 97 par. 1 pkt 4 kpa i stąd orzekł jak w osnowie postanowienia. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że weryfikacja rozstrzygnięcia w zakresie opłaty legalizacyjnej leży obecnie w gestii NSA (na dzień rozpoznawania sprawy przez organ sąd odwoławczy nie wydał jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, jak wskazuje dalej organ, kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie opłaty legalizacyjnej stanowi niewątpliwie istotną przesłankę dla decyzji mającej zapaść w postępowaniu w sprawie inwestycji. Organ wskazuje na, wynikającą z prawa budowlanego, procedurę tzw. "legalizacji" samowoli budowlanej i podnosi, że stosownie do treści art. 49 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie z art. 48 ustawy, obowiązany jest badać zgodność projektu zagospodarowania działki z obowiązującym planem, kompletność projektu budowlanego, wykonanie projektu przez osobę o odpowiednich uprawnieniach. Co na tym etapie sprawy należy uznać za najistotniejsze do obowiązków organu należy także określenie w drodze postanowienia wysokości tzw. opłaty legalizacyjnej. Funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia wydanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej jest nieodzowne dla zakończenia postepowania legalizacyjnego. Organ nie podzielił argumentacji zażalenia i wskazał, że mając na uwadze, iż w sprawie może zapaść orzeczenie negatywne dla strony organ nie może nie brać pod uwagę zapadłego w sądzie postanowienia. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie zobowiązany podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza art. 138 par. 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji naruszającego prawo i art. 97 par. 1 pkt 4 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że w sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależałyby rozpatrzenie sprawy robót budowlanych związanych z budynkiem przy ul. [...] we W.. Wskazując na podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia a także zasądzenie na rzecz strony postępowania kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca popiera argumentację zawartą w zażaleniu i podniosła, że zawieszenie postępowania administracyjnego może mieć (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych) tylko w przypadku, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza zakończenie postępowania administracyjnego (niezależnie czy byłoby to zakończenie pozytywne, czy negatywne dla strony). Pełnomocnik strony przyznaje wprawdzie, że opłata legalizacyjna nie jest wymagalna (z uwagi na wstrzymanie wykonania postanowienia), to podnosi, że skarżący chcąc kontynuować inwestycję, uiścił żądaną opłatę w dniu 1 kwietnia 2016 r. Skarżący wskazują, że sytuacja byłaby odmienna, gdyby skarżący opłaty nie uiścił, a sąd nie wstrzymałby wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest wedle kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według określonych kryteriów, sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, zatem dopuszczalne było rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd trzeba rozumieć w ten sposób, że kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność ta ma być bezpośrednia. Postępowanie główne w niniejszej sprawie dotyczy robót budowlanych, prowadzonych w obrębie budynku mieszkalnego, polegających na nadbudowie i rozbudowie obiektu budowlanego. W sprawie organ pierwszej instancji wydał w dniu 29 kwietnia 2016 r. decyzję nr [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu i decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2016 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji przyjął, iż w postępowaniu znajdzie zastosowanie tryb art. 48 Pr. bud. Dalej trzeba wskazać, że organ nadzoru budowlanego, po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr.bud., traktowanych jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, stosownie do treści art. 49 ust. 1 Pr.bud. jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W rozpatrywanej sprawie na inwestora nałożono opłatę legalizacyjną, które to postanowienie skarżący zakwestionował najpierw skargą do wsa, a następnie (po niekorzystnym wyroku) skargą kasacyjna do NSA, składając także (uwzględniony przez sad pierwszej instancji) wniosek o wstrzymanie wydanego postanowienia. W efekcie zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej, a także podejmowania przez skarżącego czynności procesowych (do których był uprawniony), a to wniosku o wstrzymanie kwestionowanego postanowienia i składanie skargi i skargi kasacyjnej, wstrzymany został skutek prawny orzeczenia ustalającego opłatę legalizacją. Tym samym jeden z obligatoryjnych elementów postepowania "legalizacyjnego" nie wywołał (do czasu wydania orzeczenia przez NSA) zamierzonych skutków prawnych. To zaś oznacza, że organ działając w granicach i na podstawie prawa był uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 97 § 1 kpa. Wbrew także twierdzeniom skargi okoliczność, że skarżący dokonał wpłaty naliczonej kwoty niczego w sprawie nie zmieniła, bowiem okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę prawidłowości ocenianego rozstrzygnięcia. Nie są także uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem orzeczenie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji (zdaniem sądu) jest trafne. Na marginesie dotychczasowych rozważań dodać jeszcze można, że wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie II OSK 1647/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony na wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 12/16, zatem sprawie może bez przeszkód zostać nadany bieg. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.