II SA/Wr 320/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i A. A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów związanych z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących J. i A. A. kwotę 10 /słownie: dziesięciu/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W dniu [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał postanowienie nr [...]na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578/, którym wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Z. M. jako wykonywane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. W. [...] we W. z dnia [...] /nr [...]/. Organ stwierdził w uzasadnieniu, iż prowadzone przez Z. M. roboty budowlane spowodowały zasygnalizowane w opinii konstrukcyjnej z dnia [...]sporządzonej przez Biuro Projektów A we W. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, w związku z ingerencją w zastosowane elementy konstrukcyjne budynku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli J. i A. A. domagając się doprowadzenia w/w inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz zabezpieczenia konstrukcji budynku w sposób określony w ekspertyzach technicznych. Zdaniem żalących się nadbudowa kondygnacji z dachem stromym dokonana przez Z. M. stanowi samowolę budowlaną, a ponadto jest zaborem ich mienia, gdyż posadowiona jest połową grubości ściany na ich budynku. J. i A. A. zauważyli, iż z ekspertyz konstrukcyjnych z 1997r. i 1999r. wynika nawet możliwość katastrofy budowlanej. Ponadto stwierdzili, iż kominy o wysokości około 4,0 m są niedrożne i bez odbioru kominiarskiego, co stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...]nr [...]umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wykazując przy tym, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność z mocy prawa, co spowodowało bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego w sprawie zażalenia. Zgodnie z procedurą administracyjną organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe – art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 kpa. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu w związku z tym, iż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] nr [...], natomiast postanowienie z dnia [...]nie rozstrzyga co do istoty spraw, lecz dotyczy jedynie poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, zgodnie z art. 123 § 2 kpa. W okresie ważności wskazanego wyżej postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...]nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał właścicielowi posesji przy ul. W. [...] we W. Z. M., dostarczyć określoną dokumentację dotyczącą przedmiotowej inwestycji w terminie do dnia [...], celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót w tym: - ekspertyzę techniczną opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oceniającą prawidłowość wykonanych elementów konstrukcyjnych budynku, - opracowaną przez osobę uprawnioną w 3 egzemplarzach dokumentację budowlaną powykonawczą segmentu budynku bliźniaczego uwzględniającą dokonane samowolnie odstępstwa od pierwotnego projektu technicznego będącego częścią pozwolenia na budowę wraz z docelowymi zamierzeniami inwestycyjnymi. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie i wyjaśniono, że analiza stanu prawnego sprawy spowodowała, że w trybie art. 50 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należało wstrzymać wszelkie roboty budowlane prowadzone przez Z. M. a następnie niniejszą decyzją zobowiązać inwestora do wykonania odpowiednich czynności. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i A. A., nie wyrażając zgody na legalizację samowoli budowlanej, której dopuścił się Z. M. Decyzją z dnia [...]nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Budowlany we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż mając na względzie przepisy prawa budowlanego, regulujące w sposób szczegółowy procedurę doprowadzania do stanu zgodnego z prawem inwestycji realizowanych w warunkach samowoli budowlanej, słusznie wydano zaskarżoną decyzję, nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności /art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane/. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ten stwierdził, że jedynym słusznym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji jest stworzenie inwestorowi warunków do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Akceptowanie dopuszczalności orzekania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, o rozbiórce części obiektu budowlanego, stanowiącej dobudowę, nadbudowę lub rozbudowę istniejącego legalnie obiektu pozostaje bowiem w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Jednocześnie D. Wojewódzki Inspektor Budowlany we W. zauważył, iż doprowadzenie przedmiotowej dobudowy do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe dopiero po uzyskaniu przez inwestora niezbędnych opinii, uzgodnień i pozwoleń, wymaganych przepisami prawa budowlanego, jak i przepisami szczególnymi. Ponadto stwierdził, że niewykonanie przez zobowiązanego któregokolwiek z nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku, skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki, w trybie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odnoście kwestii dotyczącej przekroczenia granic nieruchomości będącej własnością skarżących, organ II instancji stwierdził, iż problem ten należy do kategorii spraw z zakresu prawa cywilnego i powinien być rozstrzygnięty przez sąd cywilny. Na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]nr [...]skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i A. A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i wydania nakazu rozbiórki dobudowanej bez zezwolenia jednej kondygnacji budynku. Skarżący zarzucili powyższej decyzji obrazę i wadliwe zastosowanie względem właściciela budynku przy ul. W. [...], przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż w świetle dołączonych do akt sprawy ekspertyz i opinii w tym konstrukcyjnej oraz opinii kominiarskiej wynika, że dokonana samowola budowlana polegająca na dobudowaniu do istniejącego budynku o zabudowie bliźniaczej jednej kondygnacji, wykonana została z rażącym naruszeniem zasad sztuki budowlanej z konsekwencjami włącznie do możliwości powstania katastrofy budowlanej, przez co istotnie obniżona została trwałość budynku bliźniaczego w tym przypadku skarżących. Ponadto skarżący wywiedli, że dokonana samowola na budynku przy ul. W. [...] z uwagi na opinię kominiarską stwarza istotne zagrożenie dla osób zamieszkałych z uwagi na niemożność przeprowadzenia kontroli dobudowanych do wysokości 4 m przewodu kominowego i budowa ta pod względem architektonicznym stanowi swoisty dziwoląg z wybudowanym dachem stromym jednospadowym i tak wysokim kominem. Domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji skarżący podkreślili także, iż domaganie się od sprawcy samowoli stosownych dokumentów mających na celu zalegalizowanie samowolnej rozbudowy w żadnym wypadku nie usuwa zagrożeń potwierdzonych wskazanymi przez skarżących ekspertyzami. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zaś do zapisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 2 pkt 1 cyt. ustawy/. Badając legalność zaskarżonych decyzji, Sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126/, który określa, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 cyt. ustawy właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Jak wynika z lektury akt organy orzekające w sprawie postanowieniem z dnia [...]nr [...]na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymały wszelkie roboty budowlane prowadzone przez Z.M. wykonywane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę obiektu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. W. [...] we W. nakazując także w szczególności zabezpieczyć budowę i jej otoczenie. Następnie w terminie dwóch miesięcy od wydania w/w postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...]nr [...]na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na Z. M. obowiązek przedłożenia dokumentacji związanej z realizacją w/w obiektu /w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę/ w tym ekspertyzy technicznej oceniającej prawidłowość wykonanych elementów konstrukcyjnych budynku, oraz dokumentację powykonawczą segmentu budynku bliźniaczego uwzględniającą dokonane samowolnie odstępstwa. Skarżoną decyzją utrzymano w mocy w/w decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Zatem nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu fakt, iż przedmiotowe roboty wykonywane przez Z. M. przy realizacji obiektu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. W. [...] we W. zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę tj. decyzji z [...] nr [...]Naczelnika Dzielnicy W. P.P. w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmującą kontynuację realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. W. [...] we W. /albowiem inwestor samowolnie zrealizował dodatkową kondygnację z dachem stromym jednospadowym co spowodowało zmianę wysokości budynku w zabudowie bliźniaczej a także zmianę bryły i wyglądu budynku. Mimo takich istotnych odstępstw od warunków pozwolenia organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę legalizacyjną wydając zaskarżone decyzje w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który co już wyżej zauważono stanowi, że wykonanie nakazanych czynności powinno doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Przez stan zgodny z prawem należy rozumieć stan odpowiadający warunkom określonym w pozwoleniu na budowę. Oczywiste jest, że przedłożenie określonej dokumentacji do czego został zobowiązany Z. M. nie spowoduje, że przedmiotowy obiekt budowlany realizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę będzie odpowiadał tym warunkom, a więc, że zaistnieje stan zgodny z prawem. Podzielenie stanowiska zaskarżonej decyzji oznaczałoby, iż po wykonaniu obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ zobowiązany byłby do wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1a cyt. ustawy – Prawo budowlane, pomimo, że obiekt budowlany nie odpowiadałby stanowi zgodności z prawem. Okres 2 miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych jest to bowiem okres dla organu nadzoru budowlanego na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót budowlanych. Ponadto w świetle dyspozycji art. 51 ust. 1 a cyt. Prawa budowlanego po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Oznacza to, że gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tak jak w tej sprawie nakłada wyłącznie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po realizacji tego obowiązku, niezależnie od przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie wynikają z ich treści, właściwy organ byłby zobowiązany wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części byłoby bowiem możliwe, zgodnie z art. 51 ust. 2 tylko w sytuacji braku realizacji obowiązków, o jakich mowa w ust. 1 pkt 2. Dlatego też w takiej sytuacji prawnej i faktycznej prowadziłoby to nawet do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, pomimo, że przedstawiona dokumentacja techniczna zostałaby oceniona jako sprzeczna z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Ponadto jeżeli przedmiotowe roboty budowlane związane z budową danego obiektu budowlanego były realizowane w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, a inwestor nie posiadał decyzji o zmianie tego pozwolenia /art. 36 a ust. 1 ustawy/ to właściwy organ był zobowiązany uchylić dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę /art. 36 a ust. 2 cyt. ustawy/. Oznacza to, że wznowienie budowy byłoby możliwe dopiero po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 18 i 19 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy/ - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw – Dz.U. nr 111 poz. 726/ lub na skutek wydania nowej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót /po noweli wprowadzonej ustawą z 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12 poz. 136)./. Są to bowiem przepisy lex specialis, które mają zastosowanie w sytuacji istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Stanowisko takie wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2001r. sygn. akt II SA/Lu 380/00 /nie publikowanym/ i jest ono w pełni podzielone przez skład orzekający w tej sprawie. Zauważyć dodatkowo należy, iż postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wnioskiem skarżących z [...]zatem stosownie do treści zapisu art. 6 ustawy z 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw – do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy stosuje się przepisy tej ustawy a zatem art. 36a i 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinny mieć zastosowanie do inwestycji Z. M. Skoro co już zauważono wyżej przepisy art. 36 a i 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie w tej sprawie to powinny w tym zakresie w pierwszej kolejności wypowiedzieć się organy architektoniczno-budowlane. Tym samym w ocenie Sądu nie można akceptować legalizacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a to z uwagi na treść art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, według którego odstąpienie takie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku zaś naruszenia przepisu ust. 1 właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę /ust. 2/. Z tych względów należało uznać, że zaskarżone decyzje naruszają cyt. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę należało na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji orzec o wstrzymaniu jej wykonania. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy.