II SA/Wr 320/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez B. S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu słuchu. Z lektury akt wynika, że sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 maja 2000 r., sygn. II SA/Wr 1879/98, uchylił negatywne dla skarżącej decyzje organów obydwu instancji z 1998 r. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że w zakresie orzekania o chorobie narządu słuchu naruszone zostały przepisy postępowania dowodowego, wskazując na płynące z przepisu § rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną u pracownika chorobą, która jest wymieniona w wykazie, a istniejącymi w środowisku pracy warunkami narażającymi na jej powstanie. Poza tym podkreślono, że w odmawiając uznania stwierdzonej choroby zawodowej organy nie powołały się na żadne konkretne przyczyny pozazawodowe, które mogłyby spowodować stwierdzony duży ubytek słuchu, zwłaszcza, że według wyjaśnień skarżącej nie chorowała ona na zapalenie uszu, jak i nie przechodziła stanów niedoleczonej grypy. W związku z tym Sąd zalecił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważenie dopuszczenia innych środków dowodowych, jak skierowanie B. S. na ponowne badania przez instytut naukowo-badawczy w Ł., o co zresztą skarżąca wnosiła na etapie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu podniesiono, iż B. S. od marca 1982 r. do listopada 1991 r. była zatrudniona w A jako sortowaczka, pracując w narażeniu na hałas 83-86 dB. Od 1991 r. nie jest narażona na hałas. W wyniku badania 28 lutego 1997 r. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. stwierdzono obustronny niedosłuch o charakterze odbiorczym (ul – 44 dB, up – 46 dB). Kolejne badanie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w lipcu i sierpniu 1997 r. wykazał pogłębienie się ubytków słuchu (ul – 60 dB, up – 50 dB). Rozpoznano brak podstaw do uznania zawodowej etiologii schorzenia. Miejski Inspektor Sanitarny w O., ponownie rozpatrując sprawę, zwrócił się o ponowną konsultację do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. W orzeczeniu z dnia 15 lutego 2001 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. stwierdził obustronny głęboki ubytek słuchu (ul 90 dB, up – 87 dB), podając w uzasadnieniu, że krótki okres narażenia na hałas, który niewiele przekraczał dopuszczalne normy, a nadto fakt leczenia się badanej z powodu zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego wskazują na pozazawodową etiologię niedosłuchu. Nadto, wobec zakwestionowania przez B. S. powyższego orzeczenia, skarżąca została poddana badaniom w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniach 9, 20 oraz 31 lipca 2001 r., który w orzeczeniu 3 października 2001 r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podał, że niedosłuch wywołany działaniem hałasu wykazuje ściśle określone cechy kliniczne m.in. lokalizację ślimakową i charakterystyczny przebieg krzywych w audiometrii tonalnej. Powołując się na analizę audiogramów z lat 1995-2001 wskazał, iż największe ubytki słuchu stwierdzono w zakresie częstotliwości niskich i średnich. Poza tym przeciw etiologii zawodowej przemawia fakt ujawnienia się niedosłuchu po 4 latach od ustania narażenia zawodowego na hałas i dalsze pogłębianie pomimo braku narażenia. Przebieg krzywych audiometrycznych przemawia za pozaślimakową lokalizacją uszkodzenia, przyczyną którego mogą być m.in. przebyte infekcje wirusowe, leki ototoksyczne, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, choroby takie jak nadciśnienie tętnicze lub czynniki genetyczne. Dysponując powyższym materiałem dowodowym Miejski Inspektor Sanitarny w O. ponownie wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. We wniesionym odwołaniu B. S. podniosła, że wbrew zaleceniom zawartym w wyroku Sądu została zbadana ponownie przez te same jednostki i wniosła o skierowanie do Akademii Medycznej w W. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji, przytaczając w uzasadnieniu treść orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz podając, że dwie jednostki w wyniku badań specjalistycznych orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, stąd brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności tych badań i do kierowania skarżącej na kolejne badania specjalistyczne. W skardze B. S. zarzuciła, że w sprawie jest dużo niejasności, badania dokonały ponownie te same jednostki, stąd zasadnym byłoby przeprowadzenie badań przez innych lekarzy. Podniosła, iż utrzymuje się z renty i nie stać jej na zakup odpowiedniego aparatu słuchowego, którego koszt wynosi 5.000 zł. Organ wnosił o oddalenie skargi, podając, że w sprawie został wyczerpany tryb postępowania przewidziany w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Z przepisu §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji wynika, że chorobą zawodową jest choroba, która została wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Kumulatywne spełnienie tych przesłanek przesądza o konieczności stwierdzenia choroby zawodowej. Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Zgodnie z § 7 - 9 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. W świetle powyższego ustalenie przesłanek istnienia choroby zawodowej powinno być dokonane przez właściwe organy inspekcji sanitarnej w trakcie postępowania normowanego regułami proceduralnymi zawartymi w powołanym rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych i w kodeksie postępowania administracyjnego. Opinie uprawnionych jednostek, stanowiące podstawę decyzji w przedmiocie choroby zawodowej, mają walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, a zatem powinny być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, SA/Wr 147/94, Prok. i Pr. 1995/2/53). Organy inspekcji sanitarnej, w ramach realizowania zasady pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, powinny dążyć również do wyjaśnienia niezrozumiałych elementów opinii, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, aby zarówno organy administracji publicznej, a w ostateczności Sąd, mogły skontrolować zasadność zapadłych w toku instancji decyzji. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 1 KPA), w tym także okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. I SA 1200/98 – System Informacji Prawnej LEX nr 45833). Analiza akt administracyjnych na obecnym etapie postępowania nie daje podstaw do przyjęcia, że u skarżącej można jednoznacznie stwierdzić brak istnienia choroby zawodowej narządu słuchu. W szczególności stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2000 r. zawarto obszerny i klarowny wywód dotyczący sposobu rozumienia (wykładni) przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz zakresu ewentualnych dalszych badań stanu zdrowia B. S., kładąc akcent na konieczności rozważenia możliwości dokonania badań przez inną jednostkę naukowo-badawczą, ustalenia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy, a ściślej rzecz biorąc na ustaleniu, czy można w okolicznościach sprawy wykluczyć zawodową etiologię utraty słuchu przez skarżącą, która nie zgłaszała schorzeń w postaci zapalenia uszu ani niedoleczonej grypy. Ponownego badania – wbrew sugestii Sądu - dokonały jednak te same jednostki, które wydawały orzeczenia w poprzednio toczącym się postępowaniu, przy czym w toku ponownego rozpatrywania sprawy jednostki te odniosły się do kwestii przyczyn uszkodzenia słuchu. W ocenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy przyczyną stwierdzonego znacznego ubytku słuchu jest informacyjnie podawany przez skarżącą fakt leczenia się z powodu zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego, natomiast w ocenie Instytutu przyczyną mogą być natomiast "przebyte infekcje wirusowe, leki ototoksyczne, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, choroby takie jak nadciśnienie tętnicze lub czynniki genetyczne". Powyższe przyczyny, wskazywane w orzeczeniu jako domniemane czynniki, zostały następnie powtórzone w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji, przy czym organy orzekające nie wskazały która konkretnie z wymienionych przyczyn występuje w przypadku B. S., czy też wszystkie podane przyczyny występują łącznie. Zauważyć trzeba, że u skarżącej stwierdzono ubytek słuchu, jak również stwierdzono natężenie hałasu na stanowisku pracy. Niezależnie od tego istotnym jest również fakt, że obydwie jednostki stwierdziły obustronny niedosłuch typu odbiorczego, co jest charakterystyczne dla uszkodzenia słuchu na tle zawodowym. Skarżąca przez okres 10 lat wykonywała pracę w A w warunkach narażenia na hałas zarówno maszyn na stanowisku pracy, jak i związany ze znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie pojemnikiem na stłuczki. Poza tym, stwierdzając znaczny i postępujący ubytek słuchu, organy podały, że orzeczenia zostały oparte na badaniach audiometrycznych z roku 1995, nie wskazując zarówno na etapie poprzedniego, jak i niniejszego postępowania, jaki był przebieg krzywych audiometrycznych w roku 1995 oraz jakie były wówczas wartości ubytku słuchu. Jak wskazywał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2000 r. powszechnie przyjmuje się konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56) zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodowca a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., sygn. II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33), wydanym na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271), zawarto aktualny nadal pogląd, iż stosownie do § 1 tego rozporządzenia dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. "Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową". Powyższe okoliczności zostały pominięte przez organy obydwu instancji, a wykładnia przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, wynikająca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2000 r. nie została przez organy obu instancji zastosowana. Reasumując, w dalszym ciągu pozostały niewyjaśnione kwestie mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, dotyczące przyczyn zaistnienia u skarżącej znacznego niedosłuchu typu odbiorczego. Z tych względów należy przyjąć, że wydanie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w rozumieniu art. 7 K.p.a. i zebraniem materiału dowodowego w trybie art. 75 § 1 i art. 77 § K.p.a., co narusza art. 80 K.p.a. i musi skutkować uchyleniem obydwu zapadłych w sprawie w toku instancji orzeczeń. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają bezpośrednio z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienia dokonanej oceny zebranych w sprawie dowodów zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.