II SA/Wr 321/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki garażu samochodowego oddala skargę Sąd przyjął następujący stan faktyczny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął na wniosek M.K. - współwłaściciela nieruchomości w miejscowości W. [...] - postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania na działce [...] we wsi W. garażu samochodowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że przedmiotowy garaż samochodowy o wymiarach 9,40m * 5,25m został dobudowany do budynku mieszkalno-gospodarczego. Jest on budynkiem murowanym, o jednej kondygnacji nadziemnej, z płaskim pulpitowym dachem, krytym miedzy innymi płytami eternitowymi. Nie udało się jednoznacznie ustalić daty jego budowy. Według oświadczenia E.B.garaż wybudował jego ojciec w latach siedemdziesiątych. Natomiast M.K oświadczył, że garaż wybudował E.B. w latach 1982 - 83, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obecnym użytkownikiem i właścicielem przedmiotowego garażu są G i E.B. Ponieważ istniała możliwość legalizacji obiektu organ l instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...]nałożył na G i E.B. obowiązek dostarczenia orzeczenia o stanie technicznym przedmiotowego garażu. Przedłożone wraz z inwentaryzacją budowlaną orzeczenie techniczne sporządzone przez inż. K.Rz. wskazuje, że aby doprowadzić ww. budynek garażu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami należy wykonać: nowe pokrycie dachowe, rury i rynny spustowe, opaskę betonową wokół budynku. W związku z takimi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane (Tekst jednolity: Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.) w związku art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 201[...] z 2003 r. z późn. zm.) nakazał G i E.B. wykonanie do dnia 31 grudnia 2007 r. ww. robót wynikających z orzeczenia o stanie technicznym garażu, celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ zobowiązani nie wykonali w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] nr [...] przywołując w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229) i w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 201[...] z 2003 r. z późn. zm.) nakazał G i E.B. rozbiórkę garażu samochodowego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] we wsi W.oraz przywrócenie terenu po rozebranym obiekcie do stanu poprzedniego. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ powiatowy argumentował, że nie wykonując obowiązku nałożonego decyzją [...] inwestor zamknął sobie drogę do usankcjonowania rzeczonej samowoli budowlanej. Organ wyjaśnił, że niespełnienie nałożonych obowiązków legalizacyjnych, w wyznaczonym terminie, rodzi obligatoryjny nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a w szczególności gdy użytkowanie jego stwarza zagrożenie zdrowia. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli G i E.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji, odwołujący się wskazali na swój zły stan zdrowia, który uniemożliwił im wykonanie obowiązków legalizacyjnych nakazanych decyzją [...]. Jednocześnie odwołujący się E.B. zobowiązał się do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...] po odzyskaniu sprawności fizycznej i zgromadzeniu odpowiednich środków finansowych. W odpowiedzi na złożone odwołanie M.K wniósł o oddalenie odwołania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...]w przedmiocie rozbiórki garażu samochodowego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] we wsi W. i umorzył postępowanie w zakresie objętym pierwszoinstancyjną decyzją. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy, zaznaczył, że zostało ono wydane w wyniku ustalenia , że organ I instancji wydał już w sprawie, przed wydaniem decyzji Nr [...] [...] , na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, decyzję Nr [...] z dnia [...]r. nakazującą E i G.B. wykonanie określonych robót, w terminie do dnia 31 grudnia 2007r., która zakończyła postępowanie w sprawie. Oznacza to, jak argumentował organ odwoławczy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał już uprawnień do wydania w sprawie kolejnego rozstrzygnięcia, lecz powinien podjąć czynności zmierzające do wyegzekwowania nałożonych obowiązków. W związku z tym należało zdaniem organu odwoławczego uchylić decyzję Nr [...] [...] w całości i umorzyć postępowanie w zakresie objętym niniejszą decyzją. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. złożyli E i G. B.. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymali swoją argumentację podnoszoną w administracyjnym toku instancji W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 12[...] 9) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt administracyjnych sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...]w przedmiocie rozbiórki garażu samochodowego dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] we wsi W.i umarzająca postępowanie w zakresie objętym pierwszoinstancyjną decyzją. Przedmiotem kontrowersji w rozpoznawanej sprawie było - czy organ odwoławczy uchylając decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nakładającą na skarżących w trybie art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane rozbiórkę garażu samochodowego oraz przywrócenie terenu po rozebranym obiekcie i jednocześnie umarzając postępowanie w zakresie objętym decyzją organu I instancji - działał niesprzecznie z obowiązującym prawem. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy na wstępie podkreślić, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych jest uzależniony od czasu ich powstania. Jeżeli bowiem budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (tekst jednolity: Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.). Jak wynika z lektury akt administracyjnych w rozpoznawanej sprawie istniał wprawdzie spór pomiędzy przeciwnymi stronami postępowania co do dokładnej daty budowy przedmiotowego garażu, tym niemniej bezspornym było, że garaż ten powstał przed 1 stycznia1995r., a zatem organy nadzoru budowlanego prawidłowo zdaniem Sądu przesądziły, iż właściwym trybem w sprawie budowy niniejszego garażu jest tryb opisany w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. Jednocześnie nakaz stosowania przepisów ustawy z 1974 r., pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie jednego z trybów przewidzianych w przepisach art. 37 lub art. 40 tej ustawy. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40) bądź też wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37) albo umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jeżeli w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był, w czasie realizacji obiektu, przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Natomiast, jeżeli nie zachodzą wymienione wyżej przesłanki uzasadniające konieczność nakazania rozbiórki określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40). Następnie, jeżeli nałożone na inwestora obowiązki zostaną wykonane i zostanie to potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, wówczas należy wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W przypadku gdy obiekt spełnia wszystkie niezbędne wymagania należy stosownie do art. 105 § 1 k.p.a umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W związku z tym, że już na wcześniejszym etapie postępowania w sprawie spornego garażu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił , na podstawie materiału dowodowego, między innymi w postaci orzeczenia technicznego autorstwa inż. K.Rz., że można doprowadzić garaż wybudowany przez skarżących do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1) wykonanie nowego pokrycia dachowego, 2) wykonanie rur i rynien spustowych, 3) wykonanie opaski betonowej wokół budynku - to decyzją z dnia [...] nr [...]wydaną w trybie przywołanego art. 40, prawidłowo w ocenie Sądu nakazał skarżącym E i G.B.wykonanie wyżej wymienionych robót w terminie do dnia 31.12.2007r. Jednocześnie analiza treści przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r., pozwala stwierdzić, tak jak trafnie uczynił organ odwoławczy, że przepisy tej ustawy nie przewidywały ujemnych następstw prawnych dla zobowiązanego z tytułu niewykonania obowiązku zawartego w decyzji wydanej na podstawie jej art. 40 np. w postaci wdrożenia procedury nakazującej orzeczenie rozbiórki o której mowa w art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W postępowaniu w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego prowadzonym w oparciu o przepisy ww. ustawy z 1974 r., jak prawidłowo przyjął organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - organ nadzoru budowlanego mógł wydać w tym samym stanie faktycznym jedynie 3 wzajemnie wykluczające się rodzaje decyzji: tj. decyzję o nakazie rozbiórki tj. w trybie art. 37 cytowanej ustawy, decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane oraz decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). Jeżeli zatem organ wydał już w sprawie danego obiektu budowlanego jedną z decyzji należy uznać, że postępowanie administracyjne odnośnie tego obiektu zostało zakończone z chwilą, gdy decyzja ta stałą się ostateczna. W tym momencie organ prowadzący postępowanie nie ma już bowiem uprawnień do wydawania kolejnych decyzji w stosunku do tego obiektu w niezmienionym stanie faktycznym. Na gruncie omawianej sprawy i przywołanych wyżej regulacji prawnych Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, że wobec wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji [...] z [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane, doszło w ten sposób do zakończenia postępowania w sprawie samowolnej budowy spornego garażu. Słusznie więc w ocenie Sądu organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie miał kompetencji do podjęcia w sprawie kolejnego rozstrzygnięcia, skoro wydana przez niego wcześniejsza decyzja z dnia [...]. zakończyła postępowanie. Tym samym organ odwoławczy podjął właściwą decyzję stosowania prawa uchylając zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]., Nr [...] w całości i jednocześnie umarzając postępowanie organu l instancji w zakresie objętym niniejszą decyzją. Warto przy tym zaznaczyć, że umorzenie postępowania dotyczy wydanego nakazu rozbiórki garażu a nie całego postępowania w sprawie jego nielegalnej budowy, które już jak wynika to z akt administracyjnych sprawy zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. Jeżeli bowiem zobowiązany, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie wykonuje w terminie nałożonych obowiązków, to właściwym działaniem ze strony organu nakładającego na niego takie obowiązki jest wdrożenie po uprzednim pouczeniu, odpowiedniej procedury o charakterze egzekucyjnym. Dotychczasowe wywody skłaniają Sąd do ostatecznej konkluzji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co z kolei obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 tej samej ustawy. Organ odwoławczy nie przekroczył bowiem wyznaczonych ram administracyjnego prawa materialnego jak i procesowego.