II SA/Wr 322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 7 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Starosty W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie bezskuteczności wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Starosta W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skargę na orzeczenie tego organu z dnia [...] nr [...], wydane na podstawie art. 79 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. O gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), którym orzekł o bezskuteczności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącej strony jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do zmiany opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości wskazanej w wypowiedzeniu, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie orzekać o bezskuteczności tego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy K.p.a. wymienione w art. 79 ust. 7 ustawy. Zdaniem strony skarżacej zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie nie jest orzeczeniem w rozumieniu przepisu art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem regulacji art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto strona skarząca podniosła, że jednocześnie z wniesieniem skargi do tutejszego Sądu, Starosta W. wniósł sprzeciw do Sądu Rejonowego od wydanego orzeczenia Kolegium w niniejszej sprawie. Powołując się na informacje uzyskane od innych organów oraz uczestników postępowania w sprawach wskazano, że w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sądy Rejonowe sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. W przekazanej Sądowi wraz z aktami odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie. W ocenie Kolegium skarżone orzeczenie wydane na podstawie przepisów rozdziału 8 - ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości- ustawy gospodarce nieruchomościami, nie jest ani decyzją administracyjną ani aktem bądź czynnością organu, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako takie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych wart. 3 p.p.s.a. W szczególności należało rozważyć, czy akt ten mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że są skierowane do podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny oraz 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006, str. 29-30; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 59-60). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s.29-30). Wstępna kontrola zaskarżonego orzeczenia pod kątem tych przesłanek, szczególnie wobec jego nieztypizowanej w przepisach powołanej w podstawie tego orzeczenia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. O gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ani procedury administracyjnej- ich formy i charakteru, wydaje się potwierdzać wszystkie te cechy pozwalające wstępnie zaliczyć owo rozstrzygnięcie organu w poczet należących do kognicji sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 pkt 4 tj. jako akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym miejscu należy podkreślić niejednoznaczne stanowisko zarówno doktryny jak i orzecznictwa w tym zakresie, które zostało zaprezentowane i przeanalizowane przez tut. Sąd w motywach wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 455/10 . Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko sądu wyrażone w tym wyroku w kwestii dopuszczalności kognicji sądów administracyjnych w zakresie pewnej kategorii rozstrzygnięć podejmowanych w tego rodzaju sprawach, pozostawienie ich bowiem poza kontrolą sądową byłoby sprzeczne z art. 184 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe, Skargę należało jednak odrzucić w tej sprawie wobec braku poprzedzenia jej złożenia do sądu administracyjnego wezwaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie środki zaskarżenia decyzji (aktów) dzieli się na dwie podstawowe grupy – środki uruchamiane w trybie administracyjnym oraz sądowym. Charakterystyczne dla tego ujęcia jest rozróżnienie odwołania/zażalenia, określanego zwykle jako środek kontroli rozstrzygnięć w ramach administracyjnego toku instancji, oraz skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej po wyczerpaniu tego toku. Można zatem przyjąć, że środki kontroli przysługujące na drodze administracyjnej oraz skarga do sądu administracyjnego zbudowane zostały w oparciu o komplementarność instytucji prawa procesowego (tak też Z. Kmieciak, Koncepcja zintegrowanego systemu odwoławczego w sprawach administracyjnych PiP 1/2010 s. 25 oraz tenże Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyjnego, PiP nr 5/1998, s. 24) W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. prawo do ochrony sądu zostało uzależnione do wyczerpania środków kontroli aktów administracyjnych, bez względu na to, czy pozwalają one na merytoryczne rozpoznanie sprawy, czy jedynie służą badaniu legalności takich aktów. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Pojęcie "wyczerpania środków zaskarżenia" definiuje § 2 ww. artykułu, stanowiąc, że należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Nadto, zgodnie z art. 52 § 4 cytowanej ustawy, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 2/11) Biorąc powyższe rozważania pod uwagę należy przyjąć, że w tej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu w kwestionowanym orzeczeniu, budzącym zresztą poważne wątpliwości interpretacyjne, o bezskuteczności wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu wydanym przez organ, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest podstawą do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na akt z zakresu administracji (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Reasumując stwierdzić należy, że złożenie przez skarżącego skargi nie było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji, wobec niewyczerpania środków prawnych, nie została spełniona przesłanka dopuszczalności skargi. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.