II SA/Wr 322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant: Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 marca 2012 r. Nr [...] w nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 15.000,00 zł na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. G. [...] we W. zobowiązaną do wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów w elewacji frontowej ww. budynku, wynikającego z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r., utrzymującej w mocy w zakresie istoty obowiązku decyzję PINB dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. W motywach orzeczenia, organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona w dniu 5 lipca 2011 r. kontrola nieruchomości wykazała, iż obowiązek wynikający z wyżej opisanej decyzji nie został wykonany. Zatem organ będący jednocześnie wierzycielem wystosował do zobowiązanego upomnienie o dobrowolne wykonanie obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Po bezskutecznym upływie terminu do dobrowolnego wykonania obowiązku, wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy. W rezultacie organ uznał, że w egzekucji obowiązków wynikającej z przepisów prawa budowlanego, organ w pierwszej kolejności powinien nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Wykonanie zastępcze, może mieć bowiem zastosowanie, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, bądź gdy grzywna okaże się zbyt uciążliwym środkiem. Dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych, zasadnicze znaczenie ma możliwość umorzenia nieziszczonej lub nieściągniętej grzywny oraz możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej. W stosunku do osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć kwoty 50.000,00 zł. W niniejszej sprawie organ postanowił zastosować kwotę 15.000, 00 zł, przede wszystkim dlatego, by skutecznie przymusić do wykonania obowiązku. Taka kwota grzywny spowoduje, że zobowiązanej nie będzie opłacało się jej uiszczenie, ani też narażenie się na przymusowe ściągnięcie. Powyższe sprawi, że zobowiązana sama wykona obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. G. [...] we W. zarzuciła, iż nałożona grzywna jest rażąco wysoka, a nadto strona nie ma możliwości – w okresie zimowym wykonania balkonów w budynku tej wspólnoty. Ponadto, Wspólnota obowiązana była podjąć niezbędne uchwały w sprawie wykonania dokumentacji budowlanej, uchwały zostały podjęte, nie ma wiec ze strony Wspólnoty uchylania się od wykonania obowiązku, natomiast trwa proces jego realizacji, który jest na etapie wykonywania dokumentacji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego argumenty zawarte w zażaleniu nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania, bowiem grzywna w celu przymuszenia nie jest samoistnym środkiem egzekucyjnym a wynika z niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku, gdzie celem i motywem przewodnim jej nałożenia jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania wymagalnych obowiązków, tym samym sama w sobie musi być uciążliwością zmuszającą do podjęcia działań. Organ II instancji odniósł się również do zasady stosowania, w myśl art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej u.p.e.a.), najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Przepisy nie określają, który ze środków egzekucyjnych należy uznać za najmniej uciążliwy, pozostawia się to więc ocenie organów egzekucyjnych. W przedmiotowej sprawie również zdaniem organu odwoławczego, to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieziszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 powołanej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałby obowiązek. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia stanowi niewątpliwie środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. Dodatkowo organ uznał, że sporządzenie dokumentacji budowlanej przez Wspólnotę, nie może być uznane, jak podnosi skarżąca, za częściowe wykonanie obowiązku. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] we W. zarzucił naruszenie przepisów art. 1, 7, 8, 9, 10§ 1, 28, 29, 107 § 2-5 w zw. z art. 126, art. 124 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 § 2, art. 33 pkt 8, art. 120 § 1 i 2, art. 121 § 2 , 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową bez należytego uzasadnienia wysokości tak ustalonej grzywny wobec podnoszonych przez skarżącą zarzutów zbytniej uciążliwości tego środka egzekucyjnego oraz bez równoczesnego ukarania grzywną ustawowego przedstawiciela Wspólnoty lub osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanych obowiązków. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB dla miasta W., stwierdzenie że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 2.517 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącej Wspólnota Mieszkaniowa podejmuje wszystkie niezbędne kroki zmierzające do realizacji nałożonego na nią obowiązku ale z uwagi na brak wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów opracowania dokumentacji, uzyskania pozwolenia na budowę, zatrudnienia inspektora nadzoru oraz zapłaty wynagrodzenia wykonawcy, ostateczne wykonanie tego obowiązku przedłuża się. Wspólnota posiada zgromadzone środki w kwocie 45.000,00 zł na remont, ale są one niewystarczające, przy czym ze strony przedstawiciela członka wspólnoty-Gminy W. ( 36,58 % udziału) występowały przeszkody przy głosowaniach nad stosownymi uchwałami. Niezależnie od powyższego postanowienie jest wadliwe, bo narusza art. 120 u.p.e.a. W przypadku Wspólnoty Mieszkaniowej, która jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej ale posiadającą zdolność sądową (tzw. ułomna osoba prawna), grzywnę nakłada się na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. W ostatnim zdaniu § 2 art. 120 powołanej ustawy dodano, że jednocześnie grzywna może być nałożona bezpośrednio na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. G. [...] jest taką ułomną osobą prawną, działającą w oparciu o ustawę o własności lokali. Jest wspólnotą, do której na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy zastosowanie mają przepisy dotyczące zarządu, określone w ustawie. Dla określenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez wspólnotę mieszkaniową, konieczne jest sięgnięcie do treści uchwał wspólnoty oraz zawartych umów o zarządzanie nieruchomością wspólną, czego w niniejszej sprawie organy obu instancji nie uczyniły. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w skardze w przedmiocie błędnego określenia podmiotu zobowiązanego w postępowaniu organu I instancji, zdaniem organu odwoławczego zarzut ten nie jest trafny. Skoro podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa, tylko ten podmiot może być stroną postępowania egzekucyjnego i tylko na ten podmiot mogą być w jego toku nałożone obowiązki. Błąd co do osoby zobowiązanego może stanowić natomiast podstawę zarzutu przeciwegzekucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ( art. 33 pkt 4 u.p.e.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) , kognicji sądowoadmnistracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności. W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 15.000,00 zł na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. G. [...] we W.. Zastosowana instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia jego charakter, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązująca Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. G. nr [...] we W. do wykonania robót budowlanych polegających na odtworzeniu murowanych balustrad balkonów przynależnych do lokali mieszkalnych nr 9 i 13 wraz z zabezpieczeniem górnej części balustrad przed działaniem czynników atmosferycznych, uzupełnieniu okładzin zewnętrznych, spodu płyt balkonowych oraz murowanych balustrad oraz wykonaniu nowych obróbek blacharskich płyt balkonowych od zewnętrznej ich strony. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy egzekucyjnej, uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. W tych warunkach analizując treść zaskarżonych postanowień o zastosowaniu środka egzekucyjnego Sąd doszedł do przekonania, że są one wadliwe, z powodu naruszenia przepisu art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten (§2) wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Tak więc według tego przepisu grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, wówczas dodatkowo organ egzekucyjny może nałożyć taką grzywnę na zobowiązana osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Przepis ten, zdaniem Sądu, wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia. W przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, osobami na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, są to osoby (określone co do tożsamości), do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania, do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. Ale również w określonych sytuacjach, mogą to być np. organy danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadajacej osobowości prawnej. Zatem obowiązkiem organu egzekucyjnego jest ustalenie, kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za realizację egzekwowanego obowiązku zobowiązanego, i wówczas dopiero możliwe będzie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Grzywnę kieruje się bowiem do podmiotu konkretnie zindywidualizowanego, albowiem jak to już wcześniej zostało stwierdzone grzywna ta jest środkiem przymuszającym konkretną osobę do realizacji obowiązku. Tak więc § 2 art. 120 wyraźnie precyzuje tę zasadę poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie należy taką grzywnę skierować, w sytuacji gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna, osoba prawna lub osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela ustawowego. W przepisie tym chodzi o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za zapewnienie wykonania egzekwowanego obowiązku. Dopiero w ostatnim zdaniu tego § 2 ustawodawca dodał, że jednocześnie może być nałożona grzywna bezpośrednio na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Właściwe odkodowanie normy prawnej, która ma zastosowanie w danej sprawie, ma istotne znaczenie do poprawnego wydania orzeczenia przez organ administracyjny. Z przedłożonych Sądowi akt kontrolowanej sprawy wynika, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. G. [...] we W.. Zgodnie z ustawą z dni24 czerwca 1994 r. o własności lokali (u.w.l.), wspólnotę mieszkaniową tworzy z mocy prawa ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, wspólnota nie posiada osobowości prawnej lecz może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana (art.6). Oznacza to, że wspólnota mieszkaniowa stanowi jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej ( osobę ustawową, ułomną osobę prawną), posiada natomiast zdolność prawną, skoro ustawodawca tak zadecydował. Można również uznać, że jest to organizacja wspólników, związanych wspólnością w zakresie administracji nieruchomością wspólną i współwłasnością w odniesieniu do tej nieruchomości ( patrz szerzej: M. Gutowski w PiP 2009/2/28-41). Tak funkcjonujący podmiot musi posiadać zarząd (art. 20 u.w.l.), który będzie kierował sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentował ją na zewnątrz i w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali ( art. 21 u.w.l.). Zatem w niniejszej sprawie dla określenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez wspólnotę, konieczne jest sięgniecie do dokumentów wspólnoty w postaci stosownych uchwał lub umów, i dokonanie ich analizy pod kątem wymogu art. 120 § 2 u.p.e.a. i ustalenia osoby bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku zobowiązanego(wspólnoty). W niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły ustalenie tej kwestii, nakładając grzywnę w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną z pominięciem regulacji art. 120 § 2 u.p.e.a. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną – Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. G. [...] we W., z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. W tej sytuacji rozpoznając ponownie sprawę, organ egzekucyjny winien dokonać ustaleń w zakresie wskazania osoby odpowiedzialnej we Wspólnocie Mieszkaniowej za wykonanie egzekwowanego obowiązku. W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić. Zamieszczenie w wyroku orzeczenia stwierdzającego niemożność wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku wynika z treści art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 tej ustawy, z tym że Sąd zasądził tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 240,00 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1 c rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), a nie żądaną kwotę 2.400,00 zł, albowiem przedmiotem sprawy jest skarżone postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego a nie sprawa, której przedmiotem zaskrzenia jest należność pieniężna.