II SA/Wr 323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa udzielił Gminie K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], AM [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...]r. wpłynął wniosek gminy K. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, ze roboty budowlane na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] w K. prowadzono na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, w której nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ podniósł, że mając na uwadze przepisy art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono, że inwestor w nieistotny sposób odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego załączając stosowne rysunki zamienne. Ponadto stwierdzono, że inwestor nie wykonał robót budowlanych związanych z ochroną przeciwpożarową w budynku kotłowni, a polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej o odpowiedniej odporności ogniowej. Powiatowy Inspektor stwierdził, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie załączono dokumenty wymagane przez przepisy art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego oraz oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 tej ustawy. Organ I instancji podał, że w dniu [...] r. wpłynęła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. decyzja Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Mając na względzie stanowisko Wojewody, że "decyzja Starosty M. nr [...] z dnia [...] roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wskutek wniesionego zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...]. Mając powyższe na względzie organ I instancji dokonał w dniu [...]r. ponownej kontroli przedmiotowej nieruchomości i w trakcie oględzin potwierdzono wymianę stolarki okiennej i drzwiowej o odpowiedniej odporności ogniowej. Powyższe roboty wykonano zgodnie z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, roboty zakończono, teren budowy uporządkowano i zagospodarowano zgodnie z projektem zagospodarowania działki budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał następnie, iż: "W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził również przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego bez decyzji pozwolenia na użytkowanie. Należy także zaznaczyć, że skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie". W odwołaniu Gmina K. zakwestionowała tę decyzję w zakresie uzasadnienia w części o brzmieniu: "W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził również przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego bez decyzji pozwolenia na użytkowanie. Należy także zaznaczyć, że skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie" i wniosła o uchylenie uzasadnienia w tej części. Zarzucając przedmiotowej decyzji w zakresie uzasadnienia obrazę art. 107 § 3 kpa skarżąca Gmina wywodziła, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej jako jej integralna część może podlegać zaskarżeniu odrębnie od rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że chociaż w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się dopuszczalność zaskarżenia samego uzasadnienia w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym, to rozstrzygnięcia, jakie może wydać organ odwoławczy zostały enumeratywnie wyliczone w art. 138 kpa. Przepis ten nie przewiduje możliwości uchylenia uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie stanowi jedynie wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które zdaniem organu przemawiają za wydaniem danego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Orzeczenie co do istoty sprawy oznacza wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (przyznającego uprawnienie bądź nakładającego obowiązek). Analiza treści przywołanego przepisu – w opinii organu II instancji – nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy może uchylić decyzję tylko, jeżeli nie zgadza się z zawartym w niej rozstrzygnięciem. Nie jest natomiast możliwe, w świetle dyspozycji art. 138 kpa, uchylenie uzasadnienia decyzji organu I instancji. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że jest zobowiązany utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiwszy następnie argumentację dotyczącą zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowość decyzji organu I instancji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w jego ocenie nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W opinii organu odwoławczego, zarzut dokonania nieuzasadnionych oględzin na nieruchomości w dniu [...] r. jest niewłaściwy, bowiem oględziny były przeprowadzone w celu potwierdzenia wykonania robót budowlanych, które zostały zgłoszone pismem z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego informowania stron postępowania o możliwości wznowienia postępowania Wojewódzki Inspektor podał, że z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę D. decyzji z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...], organ mógł wskazać, że okoliczność wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, może być podstawą wznowienia postępowania w sprawie. Organ II instancji powołał się przy tym na treść art. 145 § 1 pkt 8 kpa i stwierdził, że informowanie o okolicznościach mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania nie jest błędem, przeciwnie, stanowi wypełnienie zasad ogólnych wynikających z art. 8-10 kpa. Na powyższą decyzję Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w kwestionowanej przez nią części wyżej opisanej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Gmina K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów prawa materialnego, to jest: • art. 55 pkt 1 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 1 i art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego – poprzez uznanie, iż możliwym jest wydanie decyzji o użytkowaniu obiektu budowlanego przy jednoczesnym "stwierdzeniu" przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed jej wydaniem; • art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego – poprzez bezpodstawne pominięcie normy w nim zawartej w zaistniałym stanie faktycznym; • art. 59a ust. 2 w związku z art. 84 ust. 1 i art. 84a Prawa budowlanego – poprzez nieuprawnione i bezpodstawne przeprowadzenie czynności o charakterze materialno-technicznym w dniu [...]r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.; - przepisów prawa procesowego, to jest: • art. 7 – poprzez naruszenie przestrzegania zasady praworządności na skutek przekroczenia nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; • art. 9 oraz art. 140 w związku z art. 107 § 3 kpa – poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony w uzasadnieniu podejmowanych decyzji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków; • art. 75 i art. 77 § 1 kpa – poprzez odstąpienie od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; • art. 80 kpa – poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; • art. 127 w związku z art. 107 § 3 kpa – poprzez wykluczenie uzasadnienia jako takiej części decyzji pierwszoinstancyjnej, która może być samodzielnym elementem kontroli instancyjnej. Rozwijając przedstawione wyżej zarzuty w uzasadnieniu skargi strona skarżąca w szczególności podniosła, że w jej ocenie organ nadzoru budowlanego nie dokonał faktycznego stwierdzenia przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku i stąd domaga się uchylenia tego zapisu z uzasadnienia decyzji. Wskazując, że zgodnie z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, strona skarżąca stwierdziła, że z uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie musi zostać usunięty zapis o stwierdzeniu do przystąpienia do użytkowania bez właściwej decyzji – aby mogła ona pozostać w obrocie prawnym. Skarżąca Gmina następnie podała, że na naradzie pokontrolnej odbytej w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził, iż "z chwilą gdy zostaną zamontowane zgodnie z projektem okna odpowiadające wymaganiom p.poż w budynku kotłowni wydam pozwolenie na użytkowanie obiektu w okresie prawomocności decyzji pozwolenia na budowę". Na tę okoliczność strona skarżąca wnioskowała w odwołaniu o przeprowadzenie dowodu ze świadków, jednak organ II instancji wniosek ten pominął. W skardze wywodzono następnie, że uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od wykonania drobnych prac naruszało art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Strona skarżąca podkreślała ponadto, że organ nadzoru budowlanego w zakresie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma prawo i obowiązek przeprowadzenia wyłącznie kontroli obowiązkowej, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, a jej zakres został wyznaczony w ust. 2. Powołując się na art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 Praw budowlanego skarżąca Gmina wywiodła, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają prawa do dalszej ingerencji w tym zakresie. Uprawnienie do przeprowadzenia kontroli w rozumieniu Prawa budowlanego jest czymś innym niż uprawnienie do dokonania oględzin, o których mowa w art. 85 kpa. W tym drugim przypadku jest to środek dowodowy dozwolony w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Z dokonania oględzin sporządza się protokół. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. powiadomił skarżącą o przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] r., jednak mimo wystąpienia Gminy K. nie wskazał, jaki jest przedmiot tej kontroli. Z czynności tej nie sporządził protokołu. Organ II instancji czynnościom dokonanym w dniu [...]r. nadał status oględzin. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony skarżącej, trudno uznać, iż czynności przeprowadzone w dniu [...]r. zostały przeprowadzone legalnie, a ich wynik może być uznany za dowód w sprawie. Jeżeli bowiem były to czynności dokonywane w ramach kontroli, to – w opinii Gminy K. – organ przeprowadził je niezgodnie z art. 84 i 84a Prawa budowlanego, a jeżeli były to oględziny w ramach postępowania o wydanie decyzji pozwolenie na użytkowanie, to dowód z oględzin należy odrzucić, ponieważ dokumentujący je protokół narusza art. 67 i następne kpa. Skarżąca Gmina zarzuciła przy tym, że organ II instancji nie odniósł się do pryncypialnej kwestii – jaki jest wzajemny stosunek czynności oględzin do czynności dokonywanych w ramach kontroli obowiązkowej, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej, jedynie w ramach kontroli obowiązkowej przeprowadzanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mogło dojść do ujawnienia takich okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę wymierzenia kar, o których mowa w art. 59f Prawa budowlanego, a protokół z kontroli obowiązkowej takich okoliczności nie wymienia. Skarżąca Gmina zarzuciła, że organ odwoławczy nie zweryfikował kwestii prawdziwości stwierdzenia, iż "W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził również przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego bez decyzji pozwolenia na użytkowanie", a jest to szczególnie istotne zważywszy na fakt, że posługiwanie się w przepisach prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do kręgu osób związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, nie pozwala na wymierzenie na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części np. najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje obiekt na podstawie stosunku zobowiązaniowego i nie jest władny użytkować obiekt zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis ust. 2 art. 5 Prawa budowlanego. Gmina podkreśliła, że warunkiem nałożenia kary jest jednoznaczne ustalenie, iż obiekt był użytkowany jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Strona skarżąca następnie podniosła zarzut pozbawienia jej możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na skutek wydania decyzji przez organ I instancji w poniedziałek [...] r., w sytuacji gdy tzw. oględziny dokonane zostały w piątek [...] r., a zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym dotarło do siedziby skarżącej w dniu [...] r., pod koniec dnia pracy, drogą faksową. Powołując się na wyrok Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 1 marca 1993 r. sygn. akt XVII Amr 37/92 (LexPolonica nr 316640) skarżąca Gmina stwierdziła, że sposób taki czyni doręczenie co do zasady wadliwym. Podnosząc, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, iż decyzja pierwszoinstancyjna zasługuje na utrzymanie w mocy, gdyż w świetle art. 138 kpa nie jest możliwe uchylenie uzasadnienia decyzji organu I instancji i przyczynę tę uznał za wystarczającą do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie analizując zarzuty odwołania uznał je za nietrafne, storna skarżąca oświadczyła, że w związku z powyższym nie wie, na jakich przesłankach oparto rozstrzygnięcie, tym bardziej, że w pierwszej części uzasadnienia skarżonej decyzji dopuszczono możliwość objęcia treścią odwołania treści uzasadnienia. Wskazując, że w doktrynie i orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej jako jej integralna część może podlegać zaskarżeniu odrębnie od rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w decyzji, skarżąca Gmina zarzuciła, że zaskarżona decyzja odmawiająca wzruszenia decyzji organu I instancji w sytuacji wniesienia odwołania od części uzasadnienia do tej decyzji, narusza art. 127 w związku z art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Inspektora, iż organ I instancji prawidłowo się zachował informując w uzasadnieniu, że "skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie", strona skarżąca wywodziła, że "Absurdalność zaistniałej sytuacji sprowadza się do uznania przez organ II instancyjny, iż organ I instancyjny ma uprawnienie do wskazywania jednej z kilku przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn jedynie sobie znanych". Zdaniem skarżącej, "praktyka taka jest naganna a wręcz nielegalna", bowiem to ustawodawca, a nie organ I instancji wskazuje przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Badając w powyższym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy zauważyć, iż podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w K. Podjęte w tym przedmiocie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stosownie do ust. 2 art. 59a, kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W myśl ust. 6 tego artykułu, w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51. Przepis art. 138 kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z § 2 art. 138 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w K., ale w uzasadnieniu podał m.in.: "W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził również przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego bez decyzji pozwolenia na użytkowanie. Należy także zaznaczyć, że skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie". Skarżąca Gmina domagała się w odwołaniu uchylenia uzasadnienia decyzji organu I instancji w wyżej wymienionej części. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zaznaczając, że art. 138 kpa nie przewiduje możliwości uchylenia uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie stanowi jedynie wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które przemawiają za wydaniem danego rozstrzygnięcia. Wskazując ponadto na art. 145 § 1 pkt 8 kpa, organ odwoławczy podał, że informowanie o okolicznościach mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania nie jest błędem, a przeciwnie – stanowi wypełnienie zasad ogólnych kpa wynikających z art. 8-10 obligujących organ administracji do należytego informowania stron o okolicznościach mających wpływ na ukształtowanie ich uprawnień i obowiązków. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. W skardze Gmina K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i uchylenia uzasadnienia decyzji organu I instancji w wyżej wymienionej części uzasadnienia. W ocenie skarżącej organ nadzoru budowlanego nie dokonał faktycznego stwierdzenia przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku i stąd domaga się uchylenia tego zapisu z uzasadnienia decyzji. Wskazując, że zgodnie z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, strona skarżąca stwierdziła, że z uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie musi zostać usunięty zapis o stwierdzeniu do przystąpienia do użytkowania bez właściwej decyzji – aby mogła ona pozostać w obrocie prawnym. Ponadto skarżąca Gmina przedstawiła argumenty dotyczące – w jej ocenie – nieprawidłowości przy przeprowadzaniu czynności w dniu [...] r. wywodząc, że była to kontrola obowiązkowa, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, a organ II instancji czynności tej wadliwie nadał status oględzin. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji raz jeszcze podkreślić należy, że przedmiotem tej sprawy jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie inne kwestie. W szczególności nie jest przedmiotem niniejszej sprawy rozstrzyganie o ewentualnych podstawach wznowienia postępowania administracyjnego, czy też o wymierzaniu kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż wobec wydania pozwolenia na użytkowanie kwestionowane przez Gminę K. dwa zdania z uzasadnienia decyzji organu I instancji – chociaż niewątpliwie w świetle podjętego rozstrzygnięcia pozwalającego na użytkowanie nie powinny były zostać zawarte w uzasadnieniu tej decyzji – nie mogą wywołać żadnych skutków prawnych, gdyż nie są rozstrzygnięciem. Organ II instancji nie miał możliwości – w świetle art. 138 kpa – uchylić zakwestionowanych zdań uzasadnienia decyzji organu I instancji, ale utrzymując w mocy tę decyzję podał motywy, które nie zawierały kwestionowanych zapisów. I ta właśnie decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Sąd również nie ma możliwości uchylania jedynie konkretnych zdań zawartych w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, a uchylając decyzje zapadłe w niniejszej sprawie w istocie rozstrzygnąłby sprawę na niekorzyść strony skarżącej, naruszając przepis art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w sytuacji, gdy dana strona kwestionuje tylko uzasadnienie decyzji organu I instancji, to organ odwoławczy – stosownie do unormowań zawartych w przytoczonym wyżej art. 138 kpa – nie ma podstaw prawnych do uchylenia samego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jeżeli zatem uważa, że samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy, ale w uzasadnieniu swojej decyzji – jeżeli podziela stanowisko odwołującego się, iż uzasadnienie pierwszoinstancyjne jest wadliwe – daje temu odpowiedni wyraz. Ponadto, jeżeli w motywach decyzji organu I instancji zawarto zapisy nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia danej sprawy, to organ odwoławczy nie mogąc uchylić samego uzasadnienia lub jego części, może jedynie w swoim uzasadnieniu skorygować wady uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak słusznie podkreślano w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. W szczególności wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji" (A. Wróbel, Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III; podobnie G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). W razie gdy organ utrzymuje w mocy decyzję I instancji należy uznać, iż w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, a nie uzasadnienie. Unormowanie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie przewiduje uchylenia decyzji "w części dotyczącej uzasadnienia", lecz uchylenie decyzji w części lub całości, gdy rozstrzygnięcie jest niezgodne prawem. W przypadku stwierdzenia zgodności rozstrzygnięcia z prawem organ winien utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Natomiast rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji "w części dotyczącej uzasadnienia" nie mieści się w granicach możliwych rozstrzygnięć decyzji organu odwoławczego, określonych przez przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa i uzasadnia wniosek, że zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem powołanych przepisów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1840/07 - LEX nr 485800). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miała okoliczność, czy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zauważyć wypada, że gdyby rzeczywiście organ I instancji ustalił, że doszło do użytkowania budynku mieszkalnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to stosownie do art. 59f ust. 1 i 6 w związku z art. 59a Prawa budowlanego nie mógłby wydać decyzji pozwalającej na użytkowanie. Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, to tym samym w istocie przyznał, że nie doszło do wcześniejszego użytkowania budynku, a zawarty w uzasadnieniu zapis jest błędny. Organ II instancji w swych motywach nie potwierdził, aby doszło do wcześniejszego użytkowania, a zatem utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z innymi motywami w istocie błąd ten naprawił. Pomimo że decyzja I instancji zawierała sprzeczne motywy z podjętym rozstrzygnięciem, bowiem udzielono pozwolenia na użytkowanie, a przy tym w motywach stwierdzono, że przedmiotowy budynek był już wcześniej użytkowany, to jednak organ II instancji utrzymując w mocy tę decyzję w swych motywach nie potwierdził (nie zawarł) ustalenia, iż faktycznie doszło do wcześniejszego użytkowania budynku, a zatem pozostawienie w obrocie prawnym decyzji pozwalającej na użytkowanie faktycznie oznacza, że wcześniej przedmiotowy budynek nie był użytkowany. Odmienne ustalenie musiałoby – zgodnie z art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego – skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jeżeli chodzi o ewentualne wznowienie postępowania z uwagi na stwierdzenie nieważności innej decyzji, to taka podstawa wznowieniowa wynika z unormowania zawartego w art. 145 kpa i zawarcie w motywach informacji o takiej podstawie wznowieniowej – tak jak i pominięcie takiej informacji – nie ma żadnego wpływu na to, czy dojdzie do wznowienia, czy też nie. Nie ma też wpływu na treść samego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak – skoro organ I instancji wydał decyzję pozwalającą na użytkowanie – nie było właściwe sugerowanie w motywach tej decyzji, że może ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, chociaż ta niewłaściwa sugestia jest bez znaczenia dla samego rozstrzygnięcia i nie wywołuje żadnych skutków. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić należy, że zarzucane przez stronę skarżącą uchybienia mające być popełnione przez organy obu instancji, podobnie jak sygnalizowane wyżej przez Sąd nieprawidłowości, w istocie nie miały wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem sprawa ta toczyła się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku i pozwolenie takie zostało wydane, to wszelkie uchybienia pozostały bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, zgodne z oczekiwaniami strony skarżącej. Ewentualna zaś eliminacja z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji – jak już wyżej wskazywano – mogłaby faktycznie być dla strony skarżącej niekorzystna. Jednocześnie zauważyć wypada, że trudno zarzucać organowi odwoławczemu naruszenie praw strony skarżącej w sytuacji, gdy organ ten utrzymał w mocy decyzję zgodną z oczekiwaniami strony, to jest pozwalającą na użytkowanie budynku i nie potwierdził w swych motywach ustaleń mogących podważać takie rozstrzygnięcie. Pozostałe zaś zarzuty w istocie nie odnosiły się do przedmiotu sprawy, bo nie dotyczyły kwestii związanych z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie. Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że chociaż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto błędne i niepotrzebne zapisy, a w motywach decyzji organu II instancji nie rozwiano wszystkich wątpliwości strony skarżącej, to w sprawie tej nie stwierdzono uchybień, które miałyby wpływ jej na rozstrzygnięcie, sprowadzające się do udzielenia stronie skarżącej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wielorodzinnego, nie kwestionowanego przez skarżącą Gminę. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.