II SA/Wr 3259/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie NSA - Bogumiła Skrzypczak NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant Jolanta Pociejowska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 5633 zł (pięć tysięcy sześćset trzydzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia Zarządu Miasta, Naczelnik Wydziału Ochrony Dróg i Komunikacji we W. nałożył na Z. W., właściciela Przedsiębiorstwa "A" we W., karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego ulicy B. i L. we W. bez zgody i zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną tej decyzji powołał przepisy art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Ni 71, póz. 838 ze zm.) w związku z § 8 ust. 3, § l0b ust. l i § 11 ust. l i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego stwierdzono, że Z. W., właściciel przedsiębiorstwa "A " we W., zajął bez zgody i zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy ulicy B. i L. we W. Z. W. został poinformowany o wszczętym postępowaniu w dniu [...]r. W dniu [...]r. na wezwanie stawił się w siedzibie Zarządu Dróg i Komunikacji we W. D. K. upoważniony do reprezentowania właściciela przedsiębiorstwa "A ". Został zapoznany z całością akt sprawy i przesłuchany na okoliczność zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ulicy B. i L. we W. W toku przesłuchania oświadczył, że w dniach od [...]r. do [...]r., tj. przez 21 dni zajmował pas drogowy ulicy B., zieleń na pow. [...]m² oraz chodnik na pow. [...] m m² pod zaplecze placu budowy. W dniach od [...]r. do [...]r., tj. przez 2 dni pas drogowy ulicy B. jezdnia 3,5 m x 20 m = 70 m² powiększone o całkowite zamknięcie w celu rozładunku materiałów budowlanych. W dniach od [...]r. do [...]r., tj. 2 dni zajmował pas drogowy ulicy L. (parking) na pow. 2,4 m x 14,0 m = 33,6 m² w celu wykonania przyłącza wody i umieścił rzut poziomy o pow. 0,16 m x 14 m = 2,25 m² bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że powyższy stan faktyczny stanowi naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i jest podstawą do naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy B. i L. bez zgody i zezwolenia zarządcy drogi. Wyjaśnił, że ustalona decyzją kara pieniężna została naliczona jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa drogowego wymienionych ulic w dniach od [...]r. do [...]r. W dalszej części decyzji przedstawiony został szczegółowy sposób wyliczenia kary pieniężnej ze zajęcie pasa drogowego. Od decyzji powyższej Z. W. złożył odwołanie, w którym przyznał fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wyjaśnił, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nastąpiło wskutek niedopatrzenia osób odpowiedzialnych za prowadzenie prac w tym rejonie. Ponadto podniósł, że ulica B. jest w tym rejonie nieuczęszczana i co więcej, po zakończeniu budowy, którą prowadzi w sąsiedztwie jego firma teren, który nazywany jest ulicą, dopiero nabierze takiego charakteru. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...], opartą o przepis art. 138 § l pkt l kpa utrzymało w mocy powyższą decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, że art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia "pobiera się" kary pieniężne. Sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego opisanego w tym przepisie. Norma zawarta w tym przepisie stanowi zatem o bezwzględnym charakterze kary pieniężnej z jednoczesnym nałożeniem obowiązku jej pobrania na określone w ustawie o drogach publicznych organy. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust 4 tej ustawy wymaga ze strony organu administracyjnego stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego, ustalenie powierzchni zajętej drogi publicznej, liczby dni zajęcia pasa, rodzaju drogi i stawki opłaty za 1 m 2 zajętego pasa drogi. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał powyższych ustaleń i tych ustaleń zainteresowana strona nie kwestionowała ani w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, ani też w odwołaniu. Okoliczności, na które powołuje się w odwołaniu, nie mogą w ocenie tego organu stanowić podstawy do podważenia zaskarżonej decyzji, gdy przepisy stanowiące podstawę naliczenia kary nie przewidują możliwości odstąpienia od niej, czy też jej umorzenia. Również powód zajęcia pasa drogowego jest w zasadzie obojętny. Oprócz przypadków określonych w ust. 5 art. 40 ustawa nie przewiduje bowiem żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Przypadek taki zaś w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma miejsca. Poza rozstrzygnięciem niniejszej sprawy pozostają ewentualne roszczenia obciążonej karą strony w stosunku do osób trzecich, które - jak twierdzi w odwołaniu Z. W. - dopuściły się jakichś uchybień przy wykonywaniu prac przy ul. B. Całkowicie bez znaczenia, dla oceny zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej przepisów, jest fakt, że ul. B. w części, w której nastąpiło zajęcie pasa drogowego, jest rzekomo "nieuczęszczana". Przepisy ustawy o drogach publicznych nie uzależniają obowiązku nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego od stopnia nasilenia ruchu w rejonie, gdzie zajęcie to miało miejsce. Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję Z. W. wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu podał, że w jego ocenie podczas postępowania administracyjnego naruszona została zasada ujęta w art. 10 kpa, gdyż organ administracyjny nie zawiadomił pełnomocnika w wynikach postępowania, nie doręczył mu również odpisu decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazał, że skarżący nie sprecyzował w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego w związku z czym ustosunkowanie się do tego zarzut jest niemożliwe. Nie podzielił też stanowiska skarżącego odnośnie naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Podał, iż jak wynika z akt sprawy strona nie tylko brała czynny udział w postępowaniu lecz jeszcze przyznała wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte bez podstawy prawnej. Przepisy w/w ustawy mają zastosowanie do rozpoznania niniejszej w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Na wstępie wskazać należy, że sąd rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu sąd może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r. str. 380). Sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § l pkt 2 tej ustawy). W tej sytuacji w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jej nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis,.W-wa 2004 r., str. 307-308). Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 8 i 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obydwu instancji, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Stosownie do § 11 ust. l powołanego rozporządzenia, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 8 ust. l, 2 i 3, podwyższonej o ryczałt za utrudnienia w ruchu ustalony na podstawie § 8 ust. 6. Powoływany przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi pobiera opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni i liczby dni zajęcia pasa określonej w zezwoleniu (ust. l), przy czym dla dróg powiatowych i gminnych ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,40 zł za każdy dzień zajęcia l m2 pasa drogowego (ust. 3), natomiast za każdy dzień utrudnień w ruchu drogowym spowodowanych całkowitym zajęciem jezdni ustala się ryczałt w wysokości 200 zł (ust. 6). Jak wynika ze szczegółowych wyliczeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, dla ustalenia wysokości opłaty została przyjęta stawka w wysokości [...]zł. I [...]zł oraz ryczałt w wysokości [...]zł. Przyjęcie wyższej stawki i wyższej kwoty ryczałtu, a w konsekwencji naliczenie kary w wyższej wysokości niż wynikająca z § 11 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, jest rezultatem zastosowania przepisu § l0b tego rozporządzenia, obowiązującego od dnia 9 lipca 1999r. i dodanego przez § l pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 59, póz. 623), stanowiącego, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i lOa, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym zarówno stawka opłaty, jak i kwota ryczałtu, przyjęte do wyliczenia kary w przedmiotowej sprawie, zostały ustalone przy uwzględnieniu ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem za kolejne kwartały, począwszy od wskaźnika za [...] kwartał [...] r. do wskaźnika za [...] kwartał [...] r., przy czym zauważyć trzeba, iż obwieszczenia te wydawane były na podstawie przepisu art. 25 ust. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, póz. 1118 ze zm.). Rozporządzenie Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych wydane zostało na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że Rada Ministrów określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organy właściwe w tych sprawach. Z treści tego przepisu wynika, że w zakresie opłat i kar za zajęcie pasa drogowego brak jest postanowień pozwalających na nałożenie dodatkowych obowiązków na zajmujących bez zezwolenia pas drogowy, polegających na konieczności zapłaty różnicy pomiędzy karą ustaloną na podstawie § 11 ust. l, a wartością tej kary ustaloną z uwzględnieniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Z tego względu jedynie te akty prawne stanowić mogą - co do zasady - podstawę prawną do nakładania określonych obowiązków. Z Konstytucji wynika ponadto zakaz tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych, gdyż stosownie do treści art. 92 ust. 2 Konstytucji, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi. W świetle powyższych uregulowań uprawnienie do nałożenia na określony podmiot danego obowiązku musi wynikać wprost z ustawy albo z przepisu rozporządzenia wydanego tylko na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, które zostało już wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. (sygn. II SA 1255/00, Lex nr 53451), że powołany w § l0b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poszczególnych kwartałach, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu powołanego art. 87 Konstytucji. Z tego względu wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej podwyższonej w stosunku do ustalonej na podstawie § 11 ust. l powołanego rozporządzenia, wyliczonej przy zastosowaniu tego wskaźnika. W rozpoznawanej sprawie naruszono wskazaną zasadę konstytucyjną, ponieważ komunikaty Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego, przyjęto za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków bez stosownego upoważnienia ustawowego. Możliwość waloryzacji wysokości opłaty, bądź kary nie została przewidziana przez ustawodawcę w konkretnym przepisie ustawy zawierającym wyraźne upoważnienie do takiego obliczenia i wymierzenia ich przez organ rozstrzygający sprawę administracyjną. W tej sytuacji, stosownie do art. 178 ust. l w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakładającą na skarżącego karę podwyższoną na podstawie § l0b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), jak i decyzja organu I instancji wydana została we wskazanym wyżej zakresie bez podstawy prawnej (art. 156 § l pkt 2 kpa), stąd na podstawie art. 145 § l pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono ich nieważność. Mając na względzie z jednej strony treść wydanego w sprawie wyroku, z drugiej zaś strony treść podlegającej wykonaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt III sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.