II SA/Wr 326/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus – (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D., M., M. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 24 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Gminy T. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ ustalił na wniosek E., B.i J. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości płynne o charakterze socjalno-bytowym na działce nr[...] , AM-[...] w N. D. W osnowie decyzji organ orzekający określił również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Uzasadniając podjęte orzeczenie Burmistrz Miasta T. wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie uzyskano uzgodnienia wszystkich właściwych jednostek oraz sporządzono analizę zagospodarowania terenu, na podstawie której było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli D. W., J. W., M. W. i M.W. W odwołaniu wskazali na nieprawidłowe działania organów administracyjnych podejmowane przy dokonywaniu podziału przedmiotowej działki oraz działek sąsiednich, a ponadto zarzucili inwestorom samowolne realizowanie na tej działce innych obiektów budowlanych i nieposiadanie przez nich prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – wyznaczone do załatwienia sprawy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 stycznia 2005r. /Nr AP.O.32054-7/04/05/IO/- decyzją z dnia [...]r. Nr[...], stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten ma również zastosowanie do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu , trwającej do roku /art. 59 ust. 2 ustawy/. Następnie organ przywołał w pełnym brzmieniu przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy ustanawiający wymogi, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy /§ 9 ust. 2 rozporządzenia/. Z powyższych przepisów wynika wprost, iż sporządzenie stosownej analizy jest obowiązkowe, a wyniki tej analizy w postaci graficznej i tekstowej stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż sporządzono "analizę zagospodarowania terenu", jednakże w aktach brak jest wyników tej analizy sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia. Ponadto organ orzekający wskazał, że jednym z aspektów realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania w sprawie /art. 61 ust. 4 kpa/. Organ administracji prowadzący postępowanie, wszczynając postępowanie na wniosek strony nie może tylko jej gwarantować udziału w tym postępowaniu, ale obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby. W omawianej sprawie organ pierwszej instancji nie zawiadomił pozostałych stron o wszczęciu na wniosek B. Z., J. Z. i E. Z. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym uniemożliwił stronom czynny udział w postępowaniu. Uwzględniając wykazane uchybienia formalnoprawne, Kolegium zobowiązane było do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie opisanym wyżej. Odnosząc się do zarzutów stron skarżących, iż wnioskodawcy nie są właścicielami nieruchomości, wobec tego organ pierwszej instancji nie miał prawa wydać zaskarżonej decyzji, organ wyjaśnił, iż na tym etapie postępowania organ obowiązany jest ustalić na podstawie przepisów prawa czy na wskazanym terenie możliwa jest lokalizacja określonej inwestycji, nie jest natomiast wymagane wykazanie się przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takim prawem przyszły inwestor będzie miał obowiązek wykazać się dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali D. i M. W. oraz M. W. i J. W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucili organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z wadą polegającą na nieprawidłowym określeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającego z przepisów szczególnych, która – zdaniem skarżących powinna być usunięta przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, "tym bardziej, że Burmistrz i Gmina T. przekroczyli swoje uprawnienia". Skarżący wnieśli również o merytoryczne rozpoznanie sprawy ze względu na posiadany przez nich interes prawny i naruszenie zaskarżoną decyzją ich praw materialnych, a ponadto zarzucili, że "Z. nie są stroną w niniejszym postępowaniu", na co wskazują dowody przesłane do Kolegium i wyciąg zmian gruntowych. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy ma na celu wykazanie, że lokalizacja obiektu budowlanego na wskazanym terenie nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący doręczyli sądowi pisma oznaczone jako "wniosek" i "pismo procesowe D. W.". We wniosku z dnia [...]r. skarżący wnieśli o zobowiązanie strony przeciwnej "do złożenia wypisów i wyrysów z mapy geodezyjnej z działki nr [...] w N. D. z [...]r. w skali 1:2500 oraz aktów własności Z.na powyższą działkę wraz z całą dokumentacją kartograficzną, które to dokumenty są w posiadaniu PINB i DWINB oraz starostwa w T.", uzasadniając to posiadanym interesem prawnym. Ponadto powołując się ponownie na interes prawny oraz przepis "art. 106 § 3, 4 i 5 o WSA" skarżący wnieśli o przeprowadzenie na ich wniosek i ich koszt dowodu uzupełniającego z niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dokumentów : "wypisu i wyrysu map geodezyjnych z działki nr [...] i [...] w N. D. z [...] r. i działek z nich utworzonych nr[...], [...]i innej oraz [...] i [...]w N. D." oraz aktów własności na działkę nr [...] z wypisem i wyrysem z map geodezyjnych. Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca D.W. zarzuciła Burmistrzowi Gminy T. niezgodne z prawem działania oraz opisała zasady postępowania dowodowego obowiązujące w procedurze administracyjnej i powołując się na nie wniosła o uznanie skargi za zasadną i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...]r. skarżąca D. W. wniosła o uznanie tych decyzji za nieważne. Ponadto postanowieniem wpisanym do protokołu Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie uwzględniając następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie mimo uwzględnienia w czynności kontrolnych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm./ - co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 tej regulacji. Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowy zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997r. Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października i 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Ponadto w postępowaniu administracyjnym wiążącą regułą jest zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, podejmowanej w toku postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana - w sposób dorozumiany - przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą wyjaśnienia tego, czy zgodnie z wymogiem ustawowym – wcześniej opisanym – i stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego orzeczenia wykonana została analiza zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał przy tym na brak w aktach sprawy wyników tej analizy mimo powoływania się na jej treść przez organ orzekający. W ocenie Sądu stanowisko przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasługuje na akceptację jako zgodne z prawem, bowiem tylko dołączenie do materiału sprawy wyników sporządzonej analizy zagospodarowania terenu umożliwia skonfrontowanie jej wyników z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy T., ocenę legalności tego orzeczenia, a poprzez to wyjaśnienie, czy wniosek wszczynający postępowanie w tej sprawie zasługiwał na uwzględnienie. Brak jest również uzasadnionych podstaw do zakwestionowania stwierdzeń organu odwoławczego, dotyczących konieczności prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów dysponujących legitymacją procesową strony prowadzonego postępowania oraz dotyczących ustawowego obowiązku właściwego organu umożliwienia im uczestniczenia w czynnościach procesowych. Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego pozwoli – w ocenie Sądu – załatwić sprawę w sposób nie uchybiający przepisom prawa. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej oraz stanowiskiem judykatury przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy z udziałem takich stron, które nie uczestniczyły bez swojej winy w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania /por. B. Adamiak, J. Borkowski : KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 1.06.2009r.