II SA/Wr 326/06

Sygnatura akt II SA/Wr 326/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu na rozprawie w II wydziale w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu aktu własności ziemi oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 326/06 UZASADNINIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa, umarzyło postępowanie wszczęte zażaleniem E. B. na postanowienie z dnia [...]r. (Nr [...]) Naczelnika Gminy w P. o sprostowanie aktu własności ziemi Nr [...] z dnia [...]r. wydanego przez ten organ. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...]r., skierowanym do Urzędu Gminy w P., E. B. wniosła zażalenie na postanowienie Naczelnika Gminy w P. z dnia [...]r. (winno być z dnia [...]r.), prostujące akt własności ziemi wydany przez ten organ w dniu [...]r. (Nr [...]). Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 113 kpa (art. 105 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego postanowienia) i w konsekwencji art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skarżąca wskazuje, że postanowieniem tym Naczelnik Gminy w P. sprostował akt własności ziemi z dnia [...] r. wskazując, że właścicielem nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...] o powierzchni 10,62 ha położonych we wsi J., wraz z zabudowaniami, stała się jedynie M. B., podczas gdy prawomocny akt własności ziemi z dnia [...]r. w swoim pierwotnym brzmieniu ustanawiał jako właścicieli wymienionej nieruchomości zarówno M. B., jak i jej męża P. B . W ocenie skarżącej, postanowienie Naczelnika Gminy w P. wydane zostało bez podstawy zarówno prawnej jak i faktycznej i naruszyło przepisy prawa obowiązujące w zakresie prostowania treści aktów administracyjnych. Zdaniem skarżącej, dokonana postanowieniem o sprostowaniu aktu własności ziemi zmiana podmiotu prawa własności winna zostać dokonana innym aktem administracyjnym, wydanym w przewidzianej prawem formie, przez właściwy w tym względzie organ administracyjny, po spełnieniu odpowiednich przesłanek ustawowych, innych niż stanowiące podstawę do dokonania jego sprostowania. Swoją legitymację do występowania w niniejszym postępowaniu skarżąca wywodzi z treści art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynność organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wynik tego postępowania dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącej, gdyż jest 2 Sygnatura akt II SA/Wr 326/06 spadkobierczynią P. B. i M. B., ustanowionych łącznie właścicielami nieruchomości aktem własności ziemi z dnia [...]r. Odnosząc się do złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że aktem własności ziemi Nr [...] z dnia [...]r. Naczelnik Gminy w P. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) stwierdził, że M. B. i jej mąż P. B. stali się z mocy prawa właścicielami gruntów działek nr [...],[...] i [...] o powierzchni 10,62 ha wraz z zabudowaniami, położonych we wsi J . Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) organ ten sprostował w akcie z urzędu, jako błąd pisarski, elementy aktu odnoszące się do osoby P. B. (wykreślono tę osobę jako nabywcę gospodarstwa i prowadzącego to gospodarstwo wraz z żoną M. B.). Następnie gospodarstwo, którego dotyczył akt własności ziemi, decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) zostało na wniosek M. B. bez zabudowań przejęte za rentę na rzecz Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że M. B. zmarła [...]r. a jej mąż P. B. zmarł [...]r. Podstawową kwestią w tej sprawie jest ustalenie, czy E. B. jest osobą uprawnioną do złożenia zażalenia na wskazane postanowienie. Upoważnienie takie przysługuje bowiem wyłącznie stronie, gdyż zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie na postanowienie może złożyć wyłącznie strona postępowania. Z treści aktu własności ziemi i postanowienia o sprostowaniu bezspornie wynika, że stronami tych postępowań byli M. B. i P. B . Postępowanie te nie dotyczyło natomiast interesu prawnego lub obowiązku E. B . W złożonej prośbie E. B. podnosi, że jest spadkobiercą P. B. (ojca), a kwestionowane postanowienie nigdy nie zostało ojcu doręczone. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30 § 4 kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedziczonych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jeżeli natomiast strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, na co wskazuje E. B. w odniesieniu do osoby ojca, takiemu podmiotowi, czyli w rozpoznawanej sprawie P. B. przysługiwało prawo żądania wznowienia postępowania (art. 147 Kpa). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że po zakończeniu postępowań w z chwilą śmierci ojca w [...] r. E. B. nabyła prawa strony, w tym prawo do złożenia zażalenia. 3 Sygnatura akt II SA/Wr 326/06 Uwzględniając taki stan prawny i faktyczny sprawy, Kolegium zobowiązane było umorzyć postępowanie wszczęte zażaleniem E. B., gdyż nie była ona stroną postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...]r. Skargę na to postanowienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyła E. B . W skardze podniosła, że narusza ono art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 28 oraz 110 kpa, przez przyjęcie, że doszło wobec osoby P. B. do zakończenia postępowania administracyjnego, dotyczącego sprostowania aktu własności ziemi; art. 30 § 4 kpa przez przyjęcie, że E. B. nie była i nie jest stroną postępowania dotyczącego sprostowania aktu własności ziemi, gdyż nie wstąpiła w miejsce swego zmarłego ojca. Obszerne uzasadnienie skargi polemizuje z uzasadnieniem postanowienia organu. Skarżąca podnosi, że skoro postępowanie w sprawie sprostowania aktu własności ziemi organ wszczął z urzędu, to winien o tym zawiadomić wszystkich uczestników postępowania. Skoro zaniechał doręczenia postanowienia o sprostowaniu ojcu skarżącej, będącemu stroną postępowania, to orzeczenie o sprostowaniu nie weszło do obrotu prawnego. Jeśli zaś postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, to błędny jest pogląd o zakończeniu postępowania w zakresie sprostowania aktu. Okoliczność, że w trakcie postępowania strona, czyli P. B., zmarła w toku postępowania, skutkuje koniecznością zastosowania przez organy art. 30 § 4 kpa i przyznanie prawa strony jego spadkobierczyni – E. B . W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz (między innymi) postanowienia kończące postępowanie w sprawie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a"). 4 Sygnatura akt II SA/Wr 326/06 Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie SKO w L. umarzające postępowanie wszczęte zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu aktu własności ziemi. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, postanowieniem z dnia [...]r. Naczelnik Gminy w P. sprostował oczywistą pomyłkę pisarską (!) zaistniałą w akcie własności ziemi Nr [...] z dnia [...] r. w ten sposób, że w wierszu trzecim na stronie pierwszej zamiast "B. M. i jej mąż P. stali się z mocy samego prawa współwłaścicielami nieruchomości " winno być "B. M. stała się z mocy samego prawa właścicielką ". Dalsza lektura tego orzeczenia, w czę- ści końcowej wskazuje, że w pozycji "otrzymują" wpisano: M. B., Państwowe Biuro Notarialne w L., Referat Ewidencji Gruntów w L . Jeden egzemplarz po stanowienia pozostawiono w aktach. Ewidentnie zatem z przytoczonych zapisów wyni- ka wprost, że postanowienie nie zostało nigdy doręczone P. B., bowiem - mimo że dotyczyło go w sposób niesporny - organ nie uznał go za stronę. W tym miejscu należy wyjaśnić, jak trafnie podnosi skarżąca, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym kształtowany jest przez art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 kpa., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego w piśmiennictwie, "stroną w rozumieniu art. 28 kpa będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). 5 Sygnatura akt II SA/Wr 326/06 Nadto w tymże piśmiennictwie trafnie się zauważa, że przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej. (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Od takiego materialno-prawnego rozumienia strony postępowania administracyjnego należy jednak odróżnić sytuację procesową konkretnego podmiotu w toku postępowania administracyjnego, uzależnioną od sytuacji, czy organ administracyjny prowadzący konkretne postępowanie administracyjne uznał dany podmiot prawa za stronę w toczącym się przed nim postępowaniu administracyjnym. Odnotowana wcześniej lektura akt administracyjnych wskazuje jednoznacznie, że Naczelnik Gminy P., prowadząc (z urzędu) postępowanie administracje, zmierzające do sprostowania aktu własności ziemi, wbrew oczywistemu brzmieniu osnowy tego aktu, nie uznał za stronę poprzednika prawnego E. B. – P. B . W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi, postanowienie weszło do obrotu prawnego i wywołało wskazane w nim skutki prawne. Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00, M. Prawn. 2002, Nr 20) "stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA". Przenosząc zacytowany pogląd prawny na kontrolowane postępowanie administracyjne, należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że P. B., skoro nie zaskarżył postanowienia o sprostowaniu w terminie przewidzianym dla strony postępowania, której postanowienie doręczono, pozostała droga wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa Ponieważ za życia ojciec skarżącej takiego 6 Sygnatura akt II SA/Wr 326/06 wniosku nie złożył, więc skarżąca (będąc sukcesorem generalnym swego ojca) w jego miejsce może z takim wnioskiem wystąpić. Organ administracji drugiej instancji, uznając, że E. B. nie miała w postępowaniu administracyjnym w sprawie niniejszej przymiotu strony (art. 28 kpa), zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie wszczęte z jej zażalenia na postanowienie o sprostowaniu aktu własności ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów sformułował pogląd prawny, według którego "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Skoro jednak organ odwoławczy nie umorzył postępowania odwoławczego decyzją, a wydał w tym przedmiocie postanowienie, to należy rozważyć powstałą sytuację procesową, bowiem od tej zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że uprawnioną do wniesienia odwołania jest osoba mająca w tym interes prawny, a zatem osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem sądu w niniejszym składzie, okoliczność czy organ winien wydać w sprawie decyzję czy postanowienie, nie oddziaływała decydująco na fakt, że skarga podległa oddaleniu po myśli art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., sąd administracyjny jest władny uchylić zaskarżone orzeczenie w przypadku innego naruszenia przepisów postępowania (niż dające podstawę do wznowienia postępowania), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie konkluzja organu w zakresie braku możliwości merytorycznego rozpoznania zażalenia jest w pełni prawidłowa, natomiast sprzeczna z utrwalonym poglądem orzecznictwa pozostaje forma zakończenia postępowania odwoławczego. Inaczej mówiąc, bez względu na sentencję orzeczenia za najistotniejszą dla wyniku postępowania administracyjnego należy uznać okoliczność, że środek odwoławczy od decyzji organu pierwszej instancji, wniesiony przez E. B., nie może zostać merytorycznie rozpoznany, a w konsekwencji orzeczenie organu drugiej instancji ma wyłącznie charakter procesowy ( formalny). Konkludując, nie sposób wykazać, aby uchybienie procesowe organu odwoławczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, na podstawie przywołanego przepisu należało orzec jak na wstępie. 7