II SA/Wr 326/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2025 r., Nr IF-O.7821.8.2023.MWD w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw. Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ, Wojewoda), zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2025 r. (nr IF-0.7821.8.2023.MWD), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej: u.z.r.i.d.), uchylił w całości decyzję Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2023 r. (n 1/D/23) udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. przebudowa, rozbudowa i budowa ul. [...] i [...] w T. w ramach inwestycji "Poprawa dostępności komunikacyjnej w rejonie ulicy [...] i [...]" etap 1 na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb T. oraz nr [...] i [...], AM-[...], obręb T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia oraz zgromadzonych akt administracyjnych, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 9 września 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Burmistrza Gminy T. o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. przebudowa, rozbudowa i budowa ul. [...] i [...] w T. w ramach inwestycji "Poprawa dostępności komunikacyjnej w rejonie ulicy [...] i [...]" etap 1. Starosta T., decyzją z dnia 11 marca 2021 r. (nr 1/D/21), udzielił Burmistrzowi Gminy T. zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. (nr IF-0.7821.2.2021.MWD) Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w niej m. in., że projektant - R. J. nie posiadał uprawnień do sporządzenia projektu budowlanego zatwierdzonego wskazaną decyzją Starosty T. z dnia 11 marca 2021 r. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. (nr 1/D/23) Starosta T. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Uchwalając zaskarżoną decyzję uprzednio wydane rozstrzygnięcie Starosty T., Wojewoda wyjaśnił, że zatwierdzony nią projekt budowlany (tom dotyczący branży elektrycznej z lipca 2020 r. i tomy dotyczące branży drogowej i telekomunikacyjnej z sierpnia 2020 r.) sporządzony został przez R. J. Jednakże decyzją Wojewody Dolnośląskiego (projekt budowlany str. 46) o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 9 sierpnia 1991 r. (nr [...]) R. J. uzyskał uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta i kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie mostów, co daje uprawnienia do sporządzania projektów budowli mostów, wiaduktów, przepustów, tuneli, estakad, nadziemnych i podziemnych przejść komunikacyjnych oraz nieskomplikowanych odcinków dróg, stanowiących dojazdy do tych budowli [§ 13 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8 poz. 46)]. Ponadto, decyzją Dolnośląskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 7 grudnia 2022 r. (nr [...]) R. J. uzyskał uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania bez ograniczeń. Mając powyższe na uwadze – zdaniem Wojewody – R. J. nie posiadał uprawnień do sporządzenia w sierpniu 2020 r. projektu budowlanego obejmującego realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W dniu sporządzenia powyższego projektu projektant ten, według dołączonych do projektu budowlanego dokumentów, mógł projektować w zakresie sporządzania projektów budowli mostów, wiaduktów, przepustów, tuneli, estakad, nadziemnych i podziemnych przejść komunikacyjnych oraz nieskomplikowanych odcinków dróg, stanowiących dojazdy do tych budowli, natomiast przedmiotem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2023 r. (nr 1/D/23), jest realizacja inwestycji drogowej. Wojewoda zaakcentował również, że decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. (nr IF-0.7821.2.2021.MWD) uchylił decyzję Starosty T. z dnia 11 marca 2021 r. (nr 1/D/21) wskazując wówczas, że R. J. nie posiadał uprawnień do sporządzenia w sierpniu 2020 r. projektu budowlanego zatwierdzonego inkryminowaną decyzją organu pierwszej instancji. Tymczasem w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta T. całkowicie zignorował wytyczne organu drugiej instancji i ponownie zatwierdził dokładnie ten sam egzemplarz projektu budowlanego sporządzony w sierpniu 2020 r. przez R. J. Na stronie tytułowej powyższego projektu wyłącznie przekreślono pieczęć informującą, że projekt stanowi załącznik do decyzji Starosty T. z dnia 11 marca 2021 r. (nr 1/D/21) i naniesiono nową pieczątkę informującą, iż projekt stanowi załącznik do decyzji Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2023 r. (nr 1/D/23). Co istotne, na etapie postępowania ponownie prowadzonego przez Starostę T. projektant przedłożył decyzję Dolnośląskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 7 grudnia 2022 r., (nr [...]) nadającą mu uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania bez ograniczeń, co tym bardziej potwierdziło, że wcześniej (w lipcu i sierpniu 2020 r.) takich uprawnień nie posiadał. Wojewoda wskazał ponadto, że choć inwestor we wniosku z dnia 7 września 2020 r. zawarł żądanie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to jednak wniosek w tym przedmiocie nie spełniał ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d., a mianowicie nie zawierał odwołania do zaistnienia interesu społecznego lub gospodarczego. W tych warunkach Wojewoda uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że ocena merytoryczna wnioskowanego zamierzenia budowlanego i ocena zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, możliwa jest dopiero po ustaleniu, iż projekt ten został sporządzony przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami (na dzień sporządzenia projektu). Formułując więc wytyczne co do dalszego postępowania, Wojewoda nakazał – oprócz wyjaśnienia powyższych wątpliwości – także wyjaśnienie kwestii wynikających z poprzedniej decyzji tego organu z dnia 12 stycznia 2023 r. (nr IF-0.7821.2.2021.MWD) związanych z przedmiotem planowanej inwestycji, w tym m.in. szerokości pasa ruchu (a w przypadku zmniejszenia jego szerokości – zastosowania rozwiązań uspokajających ruch), prawidłowości zaprojektowanych poboczy, kanalizacji deszczowej, kompletności złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, a także odnieść się do nich oraz do uwag zawartych w odwołaniu i pozostałych pismach stron postępowania. Wojewoda zwrócił także uwagę na konieczność ustalenia, czy wystąpiły przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W dalszej kolejności, w następstwie zgłoszonej w odwołaniu argumentacji, Wojewoda wyjaśnił, że organ nie może oceniać racjonalności czy słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych. Zwrócił także uwagę, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwości realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Weryfikacja ta nie może jednak mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań projektowych, ale winna dążyć do zbadania niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Ustalenie więc, które działki mają zostać objęte inwestycją, należy wyłączeń do zadań inwestora. W sprzeciwie od wskazanej decyzji Wojewody z dnia 31 marca 2025 r. (nr IF-0.7821.8.2023.MWD), skarżący, wnosząc o jej uchylenie jedynie w części jej uzasadnienia, odnoszącej się do kwestii podniesionych zarzutów i uzasadnienia sprzeciwu i zobowiązanie organów w ponownie prowadzonym postępowaniu do weryfikacji zasadności zmiany obszaru planowanej inwestycji poprzez podział działek należących od inwestora dla realizacji celu publicznego, tj. zbadanie istnienia rozwiązania alternatywnego , jak również wskazania, że u.z.r.i.d. nie może stanowić sposobu naprawienia błędów poprzednich inwestycji w tym samym obszarze przebudowy drogi inwestora kosztem nieruchomości należących do osób trzecich, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 11c u.z.r.i.d. poprzez zaniechanie rozważenia alternatywnych przebiegów przedmiotowej inwestycji; 2) art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 11c i art. 11f u.z.r.i.d. poprzez przyjęcie, że organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może rozważać innych wariantów przebiegu inwestycji, ponieważ ustalenie, które działki mają zostać objęte inwestycją należą do zadań inwestora, podczas gdy specustawa drogowa nie może stanowić sposobu na naprawę uprzednio wykonanych przez tego samego inwestora inwestycji; 3) art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a. i naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, poprzez przyjęcie, że brak jest na niniejszym etapie podstaw do badania zasadności sposobu realizacji celu publicznego, podczas gdy projekt budowlany ingeruje w prawo własności skarżącego i pomimo zgłaszanych w toku sprawy uwag, nie zostały one rozpatrzone przez organ postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że co do zasady zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewody, ponieważ dostrzeżone przez ten organ uchybienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji musiały doprowadzić do uchylenia decyzji Starosty T. Skarżący zakwestionował tę część uzasadnienia organu odwoławczego, w jakim organ ten stwierdził, że prawo własności jednostki może doznać dowolnie ograniczeń w ramach u.z.r.i.d. w oparciu o przyjęte założenia inwestorskie, które mają służyć realizacji celu publicznego, w oderwaniu od logiki i rozsądnego planowania organów administracji inwestycji na danym obszarze. Zwrócił w tym kontekście uwagę, że organy nie rozważyły, że realizacja wspominanej inwestycji, w ramach której ma zostać podzielona działka skarżącego, ma przebiegać na obszarze, na którym kilka miesięcy przed wszczęciem procedury w niniejszej sprawie była wykonywana przez tego samego inwestora budowa hali widowiskowej, gminnego żłobka czy parkingu na nieruchomościach należących do niego. Już zatem na ty etapie inwestor mógł przewidzieć, że będą wymagane prace związane z przebudową istniejącej drogi publicznej. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, wskazując na konieczność zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując uruchomionej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie ustawodawca wąsko zakreślił granice tej kontroli, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Należy zauważyć także, że zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazywania ich do ponownego rozpoznania. Przechodząc do analizy podstaw podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać należy, że główną przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było przekonanie Wojewody, iż projektant - R. J. nie posiadał uprawnień do sporządzenia projektu budowlanego zatwierdzonego wskazaną decyzją Starosty T. z dnia 18 sierpnia 2023 r. (nr 1/D/23). Należy podkreślić, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Ustawa ta przewiduje uproszczony tryb postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg publicznych. Ma zastosowanie do wniosków inwestorów zmierzających do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie nią uregulowane obejmuje m.in. ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to przepisy szczególne względem innych aktów prawnych. Decyzja wydana w oparciu o u.z.r.i.d. jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e tej ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek, właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Podkreślić należy, że ustawodawca precyzyjnie określił w art. 11d u.z.r.i.d. zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej. Porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 u.z.r.i.d., organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy u.z.r.i.d. organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 189/24). Załącznikiem o charakterze obligatoryjnym, wymienionym w art. 11d ust. 1 pkt 5 u.z.r.i.d. jest projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany (projekt budowlany). W obecnym stanie prawnym wymienione projekty winne być przedłożone w trzech egzemplarzach. Do wymienionych projektów załącza się zaświadczenia wydane przez właściwe izby samorządu zawodowego poświadczające uprawnienia budowlane osób sporządzających projekty aktualne na dzień opracowania projektu. Należy podkreślić, że projekt budowlany musi spełniać wymogi, jakie stawiają przed dokumentem tego rodzaju przepisy Prawa budowlanego stosowane odpowiednio w niniejszym postępowaniu na skutek odesłania zawartego w art. 11i ust. 1 u.z.r.i.d., tj. art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: p.b.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.), zaś poprzednio – tj. na dzień sporządzenia projektu budowlanego w niniejszym postępowaniu – rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). W aktualnym stanie prawnym, w treści art. 34 ust. 2b p.b. dodanego przez art. 1 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), zmieniającej ustawę z dniem 19 września 2020 r., wskazano, że uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, o których mowa w art. 15a p.b., uprawniają do sporządzania projektu budowlanego w zakresie tej specjalności. Co istotne, wskazany przepis jedynie doprecyzowywał kwestie związane z zakresem i treścią projektu budowlanego (por. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). W dacie sporządzenia projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, art. 15a ust. 1 p.b. stanowił wprost, że uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności uprawniają do sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, w zakresie tej specjalności. Natomiast § 3 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, formułując szczegółowe wymagania dotyczące formy i zakresu projektu budowlanego, przewidywał konieczność umieszczenia na stronie tytułowej projektu imię, nazwisko, numer uprawnień, specjalność oraz podpis projektanta, oraz imiona i nazwiska osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy. Także art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. – choć dotyczy zakresu oceny dokonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej – nakazuje badać posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych. Oznacza to więc, że projekt budowlany może być sporządzony wyłącznie przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W niniejszej sprawie, co prawidłowo wykazał organ odwoławczy, pierwotnie dołączony do wniosku inwestora projekt budowlany został sporządzony przez osoby nie posiadające wymaganych kompetencji. Projekt budowlany (tom dotyczący branży elektrycznej z lipca 2020 r. i tomy dotyczące branży drogowej i telekomunikacyjnej z sierpnia 2020 r.) sporządzony został przez R. J., który na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego (projekt budowlany str. 46) o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 9 sierpnia 1991 r. (nr [...]) uzyskał uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta i kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie mostów, co daje uprawnienia do sporządzania projektów budowli mostów, wiaduktów, przepustów, tuneli, estakad, nadziemnych i podziemnych przejść komunikacyjnych oraz nieskomplikowanych odcinków dróg, stanowiących dojazdy do tych budowli (§ 13 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, Dz. U. Nr 8 poz. 46). Co istotne, dopiero decyzją Dolnośląskiej Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 7 grudnia 2022 r. (nr [...]) R. J. uzyskał uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania bez ograniczeń. Nie budzi zatem wątpliwości, że R. J. nie posiadał uprawnień do sporządzenia w sierpniu 2020 r. projektu budowlanego obejmującego realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W tym stanie rzeczy prawidłowo więc uznał organ odwoławczy, że dołączona do wniosku inwestora dokumentacja techniczna nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach p.b. dla projektu budowlanego, a tym samym nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji przewidzianej w art. 11f u.z.r.i.d. Sąd wskazuje jednocześnie, że powyższe okoliczności nie stanowiły jedynych mankamentów przedstawionej dokumentacji technicznej. Już bowiem w pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia 12 stycznia 2023 r. (n IF-0.7821.2.2021.MWD) Wojewoda ujawnił liczne wady przedłożonego projektu budowlanego, które nie zostały przez organ pierwszej instancji wyeliminowane na etapie prowadzonego postępowania. Także więc i w tym zakresie nieprawidłowości w dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji uniemożliwiały merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy. Odnosząc się natomiast do zasadniczych motywów skargi, Sąd wskazuje, że okoliczności dotyczące sposobu realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie mogły zostać poddane ocenie sądowej w toku rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, zważywszy na opisane wyżej warunki wynikające z art. 64e p.p.s.a. – tj. mając na względzie, iż sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Poza zakresem kontroli Sądu, a już w szczególności w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, znajdują się bowiem wszystkie kwestie, które dotyczą zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, szczegółowych rozwiązań projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualne szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Te ostatnie kwestie załatwiane są w odrębnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Organy administracji publicznej - a należy dodać, że tym bardziej sądy administracyjne - nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi. Stąd też Sąd zwolniony jest z obowiązku szczegółowego rozważania poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie tych elementów, które miałyby znajdować się na prywatnych nieruchomościach. Kształt przyjętych rozwiązań determinuje bowiem zamierzenie zarządcy drogi (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 189/24 oraz 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 328/14). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II OSK 246/25), nie budzi wątpliwości, że rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy u.z.r.i.d. nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi. Na gruncie przepisów u.z.r.i.d. w judykaturze akcentowano również, że zakotwiczona w art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż ustawa zasadnicza dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Skoro więc – jak w niniejszej sprawie – sporządzona w toku postępowania dokumentacja techniczna nie stanowiła realizacji obowiązku wynikającego z art. 11d ust. 1 pkt 5 u.z.r.i.d., konieczność jego ponownego sporządzenia powodowało tego rodzaju wadliwość postępowania, która nie mogła być konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego. Słusznie więc Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia, formułując konkretne wskazania co do treści przyszłego postępowania. Mając na uwadze ww. okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.