II SA/Wr 3263/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] rzecz K. A. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] na podstawie art.30 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 k.p.a. zgłosił sprzeciw do wykonania robót budowlanych polegających na montażu urządzenia antenowego na budynku gospodarczym w K. przy ul. [...], objętych zgłoszeniem i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, ponieważ jej realizacja może spowodować, pogorszenie stanu środowiska, W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w dniu 18 października 2001r. inwestor złożył zgłoszenie zamiaru zamontowania urządzenia antenowego na budynku gospodarczym. Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika iż przedmiotowa inwestycja zalicza się do mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z § 2 pkt 8 ppkt k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589). Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. A. od decyzji Starosty [...], nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, obejmującego montaż urządzenia antenowego, na budynku gospodarczym, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art.138 § l pkt l k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji skorzystał z uprawnień, wynikających z art. 30 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126, z późn. zm. -zwaną dalej Prawo budowlane), w myśl którego, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu środowiska. Montaż omawianego urządzenia antenowego jest objęty obowiązkiem zgłoszenia, zgodnie z art.30 ust. l pkt.2 lit. b Prawa budowlanego, ponieważ jego wysokość przekracza 3 m. Ponadto z załączonego do wniosku, protokołu pomiarów amatorskiego urządzenia nadawczo-odbiorczego ICOM 1-725, wynika że urządzenie to emituje elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące w zakresie częstotliwości powyżej 3,7 MHz o sumarycznej mocy nadajnika powyżej 100 W. W tej sytuacji, zgodnie z § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589) - omawiane urządzenie radiokomunikacyjne zaliczane jest do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W przepisie tym wymienione są, bowiem inwestycje obejmujące urządzenia emitujące elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące w zakresie częstotliwości 0,03-300 000 MHz: radiolokacyjne, radiokomunikacyjne, radionawigacyjne o sumarycznej, określonej zgodnie z przepisami odrębnymi, mocy nadajników wyższej od 10 W oraz radiolinie. Ten przepis, zawarty w cytowanym rozporządzeniu, klasyfikującym inwestycje na szczególnie szkodliwe i mogące pogorszyć stan środowiska, nie podlega ocenie organu i dlatego nie można zgodzić się z sugestiami odwołującego, w sprawie nadinterpretacji przepisów przez organ I instancji, czy też nie zrozumienia przez ten organ intencji ustawodawcy. W skardze do NSA skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnosi, iż Starosta powołał się na § 2 pkt 8 ppkt k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska , Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, zaś obowiązek wykonywania pomiarów pól elektromagnetycznych wynika z postanowienia zawartego w art.62 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie jednostek organizacyjnych zdefiniowanych w art.3 pkt 8 powyższej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Skarżący nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu ustawy, to stosowanie powyższego przepisu jest bezzasadne. Taka interpretacja przepisu przedstawiona została przez Wicedyrektora Departamentu Ochrony Środowiska w Ministerstwie Ochrony Środowiska w piśmie do Prezesa Zarządu Głównego Polskiego Związku Krótkofalowców z dnia 13 lutego 2001 roku. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, jednocześnie wyjaśniając, że w decyzji tej nie nałożono na skarżącego obowiązku wykonywania pomiarów pól elektromagnetycznych, a jedynie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1 ). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania ( wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja nie odpowiada wymogom prawa. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budowa, wykonywanie robót budowlanych oraz urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji ( ust. 1a). Natomiast ust.3 art. 30 Prawa budowlanego stanowi, iż organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 30 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, można na inwestora nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdy jej realizacja spowoduje pogorszenie stanu środowiska. Użycie w tym przepisie sformułowania "możne" oznacza, że nałożenie przedmiotowego obowiązku, na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji (art. 7, oraz art. 77 k.p.a.) rozpatrzyć stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Oparcie przepisu na konstrukcji uznania administracyjnego, oznacza, że pozostawia on do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających jego zastosowane. Nie oznacza to jednak dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanki na którą powołuje się organ, a mianowicie, pogorszenia stanu środowiska i jej analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji, jak też organ odwoławczy takiego postępowania nie przeprowadził i ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że urządzenie radiokomunikacyjne, które zamierza zainstalować skarżący, zaliczane jest do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, na podstawie § 2 pkt 8 ppkt k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589) i że fakt ten nie podlega ocenie organu. Otóż, sam fakt zaliczenia urządzenia do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska nie może jeszcze świadczyć o tym, iż spowoduje ono pogorszenie stanu środowiska. Organ administracyjny nie dokonał, zaś samodzielnych ustaleń pozwalających na przyjęcie, że dojdzie do takiej sytuacji w tej konkretnej sprawie, a przecież ocena właśnie tej okoliczności podlega jego ocenie. Z treści art. 30 ust.3 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika, iż sam fakt zaliczenia inwestycji do kategorii mogących pogorszyć stan środowiska może upoważnić organ do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego oraz argumentacji przytoczonej w decyzji rozstrzygającej indywidualną sprawę opartą na uznaniu administracyjnym. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie podaje, oprócz wyżej omówionej, przesłanek jakimi się kierowała przy jej rozstrzyganiu. Ustawodawca upoważnił organy budowlane do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, pozostawiając im ocenę, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające nałożenie określonego obowiązku, jak również ocenę występowania, bądź nie wymienionych okoliczności. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ budowlany uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na potrzebę nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże dowolne. Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 77 K.p.a., a także zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, iż organy budowlane obu instancji nie wykazały, jakie konkretnie okoliczności faktyczne, istotne w świetle art. 30 ust.3 pkt 3 Prawa budowlanego, bądź innych przepisów (np. ochrony środowiska), zostały ustalone, które z nich wzięte zostały pod uwagę, jako uzasadniające, że realizacja inwestycji skarżącego spowoduje pogorszenie środowiska, a tego wymaga dyspozycja zastosowanego przez nich przepisu. Odnosząc się do zarzutu skargi uznać trzeba, że jest chybiony. Organ budowlany nie nałożył na skarżącego, co sugeruje w skardze, obowiązku wykonywania pomiarów pól elektromagnetycznych, a jedynie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Uchybienia zaskarżonej decyzji sprawiają, że narusza ona art. 107 § 3 k.p.a., a nadto uniemożliwiają dokonanie kontroli, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów postępowania, w szczególności wymienionych wyżej art. 7 i art. 77 kpa, czy art. 30 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego został właściwie zastosowany oraz, czy nie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego i uzasadnia uchylenie decyzji, podjętych w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).