II SA/Wr 3275/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wstrzymania użytkowania garażu i łazienki w budynku mieszkalnym we W. przy ul. S. [...] oddala skargę. Pismem z dnia [...]S. B. jako właścicielka lokalu nr [...] w budynku dwurodzinnym, zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o popełnieniu przez właścicieli lokalu nr [...] M. i Z. Z. samowoli budowlanej, przez wymurowanie ściany pomiędzy garażami, wskutek czego uniemożliwili jej korzystanie z garażu. Z pisma wynikało, że garaże stanowią współwłasność właścicieli lokali. Podała ponadto, że właściciele lokalu nr [...] M. Z. Z. uprzednio dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na dokonaniu adaptacji strychu na cele mieszkalne, podczas której zabudowali wspólny korytarz i wyjście na dach. Organ wszczął postępowanie "w sprawie zabudowy nieruchomości". W protokole oględzin z dnia [...]przy udziale jako stron S. B., Z. Z. i J. Z.-T.(według skarżącej, córki małż. Z. zajmującej lokal zaadaptowany na strychu) ustalono, że istotnie Z. Z. wymurował ścianę w garażu, która według okazanej przez niego inwentaryzacji budowlanej z 1964r. uprzednio istniała. Ponadto dokonał zmiany sposobu użytkowania mieszkania na strychu przez urządzenie w 1995r. łazienki, zabudował wejście na strych. Skarżąca zgłosiła, że nie ma dostępu do zaworu głównego wody. Organ stwierdził brak wentylacji w łazience i garażu. Postanowieniem z dnia [...]nr [...]organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81, art. 83 ust. 1 i art. 84 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) wstrzymał M. i Z. Z. oraz J. Z.-T. użytkowanie garażu w piwnicy i łazienki na II piętrze. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie art. 5 i 71 prawa budowlanego z uwagi na brak wentylacji obu pomieszczeń i zmianę bez zezwolenia sposobu użytkowania części strychu przez urządzenie łazienki. W dniu [...]J. Z.-T. dołączyła opinię mistrza kominiarskiego stwierdzającą wykonanie w łazience i garażu wentylacji, co organ I instancji potwierdził w toku oględzin w dniu [...]. W piśmie z dnia [...]skarżąca zakwestionowała uzasadnienie powyższego postanowienia w zakresie daty wykonania i rozpoczęcia użytkowania części strychu, co miało miejsce w 1996r. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro w wyniku wykonania wentylacji ustało zagrożenie dla ludzi i mienia, to nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. W skardze na powyższe postanowienie S. B. zarzuciła, że postępowanie z jego wniosku winno dotyczyć samowoli budowlanej, a nie kwestii ubocznej tj. wentylacji obu pomieszczeń, ponadto powołała nieważność postępowania ze względu na art. 24 k.p.a., gdyż J. Z.-T. jest pracownikiem organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację i wyjaśnił, że strona będąca pracownikiem organu nie brała udziału w wydaniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] uczestnik postępowania wyjaśnił, że sąd powszechny prawomocnym wyrokiem oddalił powództwo skarżącej o nakazanie wyburzenia ściany w garażu i wydanie jej kluczy od garażu w ramach ochrony posiadania, gdyż niemożliwe okazało się ustalenie zakresu współposiadania stron, zaś żądania skarżącej nie mogły być realizowane w drodze powództwa posesoryjnego. Na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzut, że jego żądania objęte wnioskiem nie zostały w ogóle przez organ rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadnione było twierdzenie skarżącej, że właściwy organ do tej pory nie rozpoznał i nie rozstrzygnął zgłoszonych przez nią żądań w nawiązaniu do przedstawionego przez nią stanu faktycznego sprawy i ustalonych okoliczności faktycznych. Organ I instancji nie zajmując się treścią podania skarżącej i jedynie przy okazji jego wniesienia, zajął się z urzędu wyłącznie kwestią nieistnienia wentylacji w wybudowanych, jak twierdziła skarżąca, samowolnie, pomieszczeniach. Skarżąca przedstawiła swój interes prawny w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego, jako zamiar uzyskania nakazu rozpoznania przez właściwy organ zgłoszonych do niego żądań. Należy stanowczo stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego w nin. sprawie nie mogła wywołać tego rezultatu. Brak bowiem rozstrzygnięcia przez właściwy organ rzeczywistej, zgłoszonej przez stronę sprawy administracyjnej, a wydanie rozstrzygnięcia w innej sprawie, nie wywołuje stanu procesowego, w którym przez zaskarżenie tego drugiego rozstrzygnięcia strona może zapewnić załatwienie tej pierwszej sprawy. Przeciwnie, ukształtowanie przez organ granic sprawy administracyjnej poprzez treść wydanego rozstrzygnięcia, wyznacza następnie kompetencję organu odwoławczego i kolejno zakres sprawy sądowo administracyjnej. Do zwalczania zaś bezczynności organu w załatwieniu żądania zgłoszonego przez stronę, służą inne środki prawne. Oczywiście sam jedynie zakres żądania strony nie wyznacza przedmiotu sprawy, lecz w nin. sprawie istniała wyraźna i istotna różnica pomiędzy zespołem faktów przytoczonych w żądaniu przez skarżących i następnie ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego, a treścią i podstawą faktyczną rozstrzygnięcia. Należy cały czas pamiętać, że każda wszczęta sprawa powinna zostać załatwiona przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.), nie zaś postanowienia. Tymczasem w materiale sprawy nie było zawartej decyzji i być nie mogło, skoro przedmiotem kontroli było postanowienie. Organ odwoławczy nie rozpatrywał sprawy w jej całokształcie, a gdyby orzekał na skutek odwołania od decyzji powinien niewątpliwie rozpatrzeć sprawę w jej obiektywnych granicach, ale rozpoznając zażalenie na postanowienie mógł ograniczyć oceny do zakresu wyznaczonego tym rozstrzygnięciem. Niezależnie więc od ocen, czy organ prowadził postępowanie w sprawie wyznaczonej przez przedmiot żądania skarżącej i poczynione ustalenia faktyczne, czy też ponadto w niedopuszczalny sposób połączył rozpoznanie tej sprawy z odrębną sprawą dotyczącą braku wentylacji w pomieszczeniach zajmowanych przez uczestników postępowania, to podczas badania legalności postanowienia wydanego w toku tego postępowania organ odwoławczy, a kolejno sąd administracyjny, mógł zająć się badaniem legalności jedynie tego elementu sprawy. Jak wspomniano, w pozostałym zakresie, dotyczącym braku wydania przez organ I instancji odpowiedniego postanowienia bądź decyzji, rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy na skutek zażalenia na postanowienie odnoszące się do fragmentu sprawy, nie mogło nastąpić, zaś kontrola sądu ograniczona była do badania legalności postanowienia organu odwoławczego. Skarżąca sama przyznała, że z punktu widzenia jej interesu wydane postanowienie, załatwiające nieistotny dla skarżącej fragment sprawy i to jedynie wstępnie, było dla niej procesowo obojętne. Sąd miał dokonać zatem na skutek skargi oceny legalności postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe (odwoławcze) w zakresie rozstrzygnięcia pozostającego poza sferą interesu prawnego skarżącej. Wymaga przypomnienia, że podstawą prawną powołaną przez organ I instancji były przepisy art. 5 i 71 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Jak stanowił art. 71 ust. 3 prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 50 dotyczył możności wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, co organ I instancji odczytał jako możność wstrzymania użytkowania pomieszczeń, których zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła. Zgodnie z art. 50 ust. 4 postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Na tle tego przepisu wyrażane były poglądy prawne, że z tymczasowego charakteru omawianego postanowienia wynika, że organ odwoławczy przy rozpoznawaniu zażalenia po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa (wyrok SN z 13.05.1999r. III RN 2/99 OSNAP 2000/9/336 i wyrok NSA z 23.10.1998r. IV SA 1578/96 Lex nr 43745). Bezprzedmiotowość rozpoznania zażalenia nie ma miejsca, gdy w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 nastąpiło wydanie decyzji określonej w art. 51 ust.1 prawa budowlanego (wyrok NSA z 27.09.2002r. IV SA 2174/00 ONSA 2003/4/138). W nin. sprawie wydanie postanowienia z art. 50 prawa budowlanego odnośnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego mogło nasuwać zastrzeżenia. Z akt sprawy nie wynikało, aby organ odwoławczy orzekał po upływie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia stronom. W tej sytuacji wątpliwe byłoby umorzenie samego postępowania odwoławczego, prowadzące do skutków procesowych równoznacznych z utrzymaniem postanowienia organu I instancji w mocy, w oparciu o powołaną okoliczność. Z kolei uzasadnienie umorzenia zawarte w zaskarżonej decyzji pomijało trafny pogląd prawny, że wykonanie przez stronę decyzji nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (B. Adamiak w KPA Komentarz wyd. 6 s. 602), co mogło nasuwać wątpliwości, czy usunięcie w wyniku działania strony stanu uzasadniającego wydanie postanowienia tymczasowego prowadziło do tej bezprzedmiotowości. Wskazane wady materialnoprawne postanowienia organu I instancji, które z mocy prawa utraciło moc oraz zastrzeżenia odnośnie rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy zgłoszone z punktu widzenia prawa procesowego, nie mogły w omówionych okolicznościach wywołać uwzględnienia skargi. Organ odwoławczy nie mógłby bowiem obecnie orzekać w postępowaniu zażaleniowym w sposób odmienny, jak też wskazano już, że w istocie skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu tego tymczasowego postanowienia, nie odnoszącego się do przedmiotu sprawy wszczętej na jej żądanie. Oczywiście bezzasadny był zarzut skargi dotyczący stosowania art. 24 k.p.a. (wyłączenie pracownika), skoro strona (uczestniczka postępowania) będąca tym pracownikiem nie brała udziału w postępowaniu. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.