II SA/Wr 3294/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w J. Z. przy ul. R. nr [...] oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta J. Z. na wniosek właściciela nieruchomości G. S. zatwierdził projekt podziału działki nr [...]na 16 działek o nr [...] i [...]przeznaczonych pod budowę domów jednorodzinnych wraz z działkami nr [...] i [...]przeznaczonymi do obsługi komunikacyjnej oraz działkę nr [...]przeznaczoną pod drogę, w nawiązaniu do uprzednio wydanej na rzecz G. S. decyzji nr [...]z dni [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 16 domków jednorodzinnych na działce nr [...]. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymieniono z zakresu infrastruktury technicznej uzbrojenie terenu w urządzenia wod.-kan. i energię elektryczną. Prawo własności tej nieruchomości nabył G.S. na podstawie umowy sprzedaży jako nieruchomości rolnej w dniu [...]za cenę [...]. Według stanu z 1999r. była to nadal nieruchomość rolna bez zabudowań, natomiast teren był przeznaczony w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe małej intensywności (plan zatwierdzony uchwałą nr [...]z dnia [...]ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa W. nr [...]poz. [...]). Pismem z dnia [...]Zarząd Miejski w J. Z. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił G. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...]w wyniku podziału. Pismem z dnia [...]doręczonym w dniu [...]na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczono G. S. termin 20 dni do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzją z dnia [...]Zarząd Miejski w J. Z. na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...]od G. S. w związku ze wzrostem wartości działki nr [...]w wyniku podziału. Wysokość opłaty wynikała z treści operatu szacunkowego z sierpnia 2001r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalono wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tego tytułu w rozmiarze 50% ustalono uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w J. Z. z dnia [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że działki sprzedał w 1999r. i 2000r., uzyskując znacznie niższe ceny, niż określone przez rzeczoznawcę według poziomu cen z 2001r. Ponadto zarzucił obrazę art. 2 Konstytucji powołując się na artykuł Izabeli Lewandowskiej z Gazety "Rzeczpospolita" oraz art. 104 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy. Po przywołaniu ustaleń dotyczących przeznaczenia działki w planie miejscowym i jej podziału organ skoncentrował się na ocenie ustaleń wynikających z operatu szacunkowego. Wartość szacunkową działki nr [...]o powierzchni [...]metrów kwadratowych według poziomu cen z sierpnia – września 2001r. i stanu nieruchomości na dzień poprzedzający wydanie decyzji o podziale, rzeczoznawca majątkowy określił na kwotę [...]. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, po wybraniu do porównania gruntów przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego i skorygowaniu różnic cen, ustalając wartość 1 m2 na [...]. Przy wycenie nieruchomości po podziale uwzględniono wyłącznie działki budowlane, czyli z wyłączeniem działek nr [...],[...] i [...] przeznaczonych pod drogi, według stanu z dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i według poziomu cen z III kwartału 2001r. Powierzchnia szacowanych działek wyniosła [...], a ich wartość [...]. Właścicielem działek w dacie podziału nieruchomości był G. S. Według operatu szacunkowego, z uwagi na położenie wycenianych działek w zwartym kompleksie oraz duże podobieństwo w zakresie takich cech jak dojazd i uzbrojenie nie było podstaw do wyceny oddzielnej poszczególnych działek, natomiast zróżnicowanie cen poszczególnych działek wynikało z ich wielkości lub kształtu. Przeciętna cena 1 m2 działki wyniosła 22,46 zł. Kolejno organ omówił treść uchwały Rady Miejskiej ustalającej zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stawkę procentową opłaty w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości. Skoro różnica ta wyniosła [...], to należna opłata została ustalona w prawidłowej kwocie [...]. Argumentacja odwołania była bezzasadna. Nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości operatów szacunkowych w świetle przepisów art. 149 i nast. powołanej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 7 lipca 1998r. (Dz. U. z dnia 31 lipca 1998r.). Bez znaczenia w sprawie był fakt sprzedaży działek i wysokość cen uzyskanych przez skarżącego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że w jego sprawie zastosowano prawo wstecz, co wynika z artykułu Izabeli Lewandowskiej w "Rzeczpospolitej", ponadto rzeczoznawca błędnie ustalił sposób uzbrojenia niektórych działek. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna z dniem [...], zaś uchwała określająca stawkę opłaty adiacenckiej została przyjęta w dniu [...]. Wskazał także na pozbawienie go prawa do obrony przez brak pouczenia o możności zlecenia wyceny innemu rzeczoznawcy na koszt skarżącego. Przy piśmie procesowym z dnia [...] skarżący dołączył operat szacunkowy opracowany na jego zlecenie. Do skargi dołączył plan działek z zaznaczeniem ich zróżnicowanego uzbrojenia oraz powołany artykuł prasowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Skarżący nie został pozbawiony możności obrony, skoro został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz o uprawnieniu do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, jak też doręczono mu odpis operatów szacunkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się pokrótce do problematyki materialnoprawnej poruszonej w skardze, należy przypomnieć, że opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości wprowadziła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w art. 98 ust. 4 (Dz. U. Nr 115, poz. 741). Według pierwotnego brzmienia tego przepisu, zarząd gminy mógł ustalić opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, ale w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Jak wyjaśnił sąd administracyjny w uchwale z dnia 22.11.1999r. OPK 21/99 ONSA 2000/2/56, "ustawodawca położył w tym wypadku szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to zarząd gminy jest legitymowany do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości więc, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym wypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Prowadzi to do wniosku, że na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarząd gminy może wymierzyć opłatę adiacencką podmiotowi, który był właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Bez znaczenia zatem jest w tym wypadku ewentualne zbycie przez właściciela uzyskanych w wyniku podziału nieruchomości przed ustaleniem przez organ gminy opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości po podziale, ponieważ to on będzie zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej jako ten, który uzyskał po podziale nieruchomość o wyższej wartości". Sąd w pełni aprobuje powyższy wywód prawny. Jak dalej wiadomo ustawa z dnia 7 stycznia 2000r. nowelizująca powyższy przepis, która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000r., nadała mu brzmienie "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Z kolei Sąd administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000r. OPK 8/00 ONSA 2001/1/15 wyjaśnił "Istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten, kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98 ust. 4), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144)". W ustalonym w nin. sprawie stanie faktycznym nie zachodziły wątpliwości prawne zgłoszone przez skarżącego w ślad za wywodami zawartymi w dołączonym artykule prasowym, a dotyczące obawy działania prawa (uchwały) wstecz. Obawa ta zrodziła się w sytuacji, gdy podział nieruchomości dokonany został w okresie od wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 98 ust. 4 omawianej ustawy do dnia wejścia w życie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. W okresie tym bowiem zarząd gminy (obecnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta) utracił kompetencję do ustalania kwoty opłaty adiacenckiej w odniesieniu do różnicy wartości nieruchomości, a jednocześnie wobec braku podstawy prawnej w postaci uchwały rady gminy, nie mógł w sposób legalny w ogóle określić rozmiaru opłaty adiacenckiej. Ustawa w brzmieniu znowelizowanym utrzymała bowiem podstawę do wydania decyzji uznaniowej w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej, ale ponadto zawarła upoważnienie ustawowe dla gminy do ustanowienia aktu prawa miejscowego, tworzącego dodatkową, ale też konieczną podstawę prawną dla tej decyzji. W podanym okresie wymierzenie opłaty pozbawione byłoby podstawy prawnej i gmina jej nie pobierała, zatem i właściciel nie powinien liczyć się z powstaniem obowiązku jej uiszczenia. W treści argumentacji, na którą powołał się skarżący, przedstawiono także pogląd przeciwny, że skoro w całym tym okresie co do zasady gminie przysługiwało uprawnienie do zażądania opłaty adiacenckiej, chociaż przejściowo go nie zrealizowała wobec niewykorzystania upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały, zaś możność domagania się opłaty istnieje w okresie trzech lat od dnia podziału nieruchomości, to nie może budzić zastrzeżeń realizacja przez gminę tego uprawnienia po powstaniu wszelkich warunków prawnych w tym okresie. Sytuacja skarżącego była inna, bowiem podział jego nieruchomości nastąpił w czasie, gdy gmina miała pełne podstawy i możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, a następnie możność tę jedynie przejściowo utraciła w wyniku nowelizacji ustawy, wymagającej podjęcia w tym celu uchwały przez radę gminy, a kolejno, cały czas mieszcząc się w podanym okresie trzyletnim, możność tę ponownie uzyskała, po uchwaleniu przez radę stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wykluczona byłaby wykładnia znowelizowanego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kierunku przyjęcia, że zamiarem ustawodawcy było pozbawienie gmin możności domagania się opłat adiacenckich, jedynie z uwagi na przejściowy (do czasu uchwalenia przez radę gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej) stan niepełnej podstawy prawnej do ich pobierania, za okres poprzedzający datę wejścia znowelizowanej ustawy w życie, a nawet za okres poprzedzający podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały. Wymaga jedynie wzmiankowania, że znowelizowany przepis art. 98 ust. 4 poprzez odesłania do kolejnych przepisów ustawy doprecyzował stan prawny w zakresie ustalania opłat adiacenckich przez wskazanie, że może ono nastąpić w terminie do 3 lat (art. 145) oraz, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalają rzeczoznawcy majątkowi według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146). Kwestii wyceny nieruchomości dotyczą zgłoszone w skardze zarzuty natury procesowej. Mylił się skarżący, upatrując istotę prowadzonej w sprawie obrony w możności sporządzenia własnego, alternatywnego operatu szacunkowego, nie zawierającego krytyki operatu stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w decyzji, jak również, aby skutecznym sposobem obrony sfery materialnoprawnej skarżącego było dołączenie do akt sprawy takiego operatu w toku postępowania sądowego. Jest faktem notoryjnym, że wyceny wartości tych samych nieruchomości sporządzone jednocześnie lub w różnym czasie przez niezależnych rzeczoznawców, będą różniły się między sobą w wynikach końcowych. Nie stanowi to samo przez się o wadliwości obu wycen bądź jednej z nich, o ile w obu wypadkach podstawą wyceny były takie same kryteria, zaś możliwe jest w sposób obiektywny wyjaśnienie przyczyny rozbieżności, nie wynikającej z naruszenia ustanowionych zasad wyceny. Wartość nieruchomości, tak samo jak jej cena, wcale nie odzwierciedlają jakiegoś zespołu obiektywnych czynników, które należy jedynie odszukać, gdyż są to pojęcia względne, zależne również od czynników subiektywnych lub przypadkowych, ale także od przyjętej metody szacowania i sposobu jej zastosowania. Byłoby raczej zastanawiające, gdyby w odniesieniu do tej samej nieruchomości uzyskano identyczne wyniki wyceny od kilku niezależnie działających rzeczoznawców majątkowych. Zwraca uwagę, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie zgłosił wobec operatów szacunkowych żadnych szczegółowych zastrzeżeń. Zarzuty takie sformułował dopiero w skardze, ale również nie wyjaśnił ich znaczenia dla końcowego wyniku wyceny zawartego w tych operatach. Odnosząc się do szczegółowej kwestii stopnia uzbrojenia działek, rzeczoznawca przy opisie nieruchomości zaznaczył "Działki nie zagospodarowane. Teren uzbrojony w kanalizację sanitarną, ponadto w obrzeżu całego obszaru objętego opracowaniem biegną sieci: energetyczna, wodna, kanalizacji deszczowej oraz sieć telefoniczna". Rzeczoznawca wcale zatem nie twierdził, że każda wydzielona działka budowlana posiada taki sam, a przy tym wysoki poziom uzbrojenia. Prywatny operat szacunkowy dostarczony przez skarżącego, nie mający żadnej wartości dowodowej w postępowaniu sądowym, lecz mający charakter procesowy twierdzeń (przytoczeń) skarżącego, zawiera do pkt. 8 włącznie treść niemal identyczną z operatem stanowiącym dowód w postępowaniu administracyjnym, zaś jedyna różnica przejawia się w pkt. 9 "Wnioski końcowe". W punkcie tym rzeczoznawca prywatny skarżącego przyjął do porównania identyczne ceny transakcyjne obiektów porównawczych, identyczny wskaźnik miesięcznego trendu zmiany cen i identyczne ceny wyjściowe 1 m2 działek po skorygowaniu. Ceny te w dwóch przypadkach obniżył o 1% z uwagi na lepszą infrastrukturę lokalną (rzeczoznawca działający na zlecenie organów z tej samej przyczyny zastosował wskaźnik 3%). Źródłem różnicy pomiędzy operatami było przyjęcie przez rzeczoznawcę w pierwszym przypadku, że działki skarżącego pozbawione są w ogóle uzbrojenia, oraz przez drugiego z nich, że są częściowo uzbrojone i pod tym względem nie różnią się z działkami stanowiącymi tzw. obiekty porównawcze. Można zauważyć, że twierdzenie prywatnego rzeczoznawcy o braku jakiegokolwiek uzbrojenia działek skarżącego pozostawało w sprzeczności z dokonaną przez niego wcześniej charakterystyką działek, a także z twierdzeniami skarżącego zawartymi w skardze i załączonym do niej szkicem działek, opisującymi brak uzbrojenia jedynie kilka działek. Rzeczoznawca prywatny z uwagi na ten czynnik wyceny, obniżył wartość obiektów porównawczych o 10% i w konsekwencji podał cenę 1 m2 działek skarżącego po podziale w wysokości [...] (podczas gdy rzeczoznawca powołany w sprawie obliczył tę wartość w kwocie [...]). Dlatego wartość końcowa podana przez rzeczoznawcę skarżącego była w każdym przypadku znacząco niższa od skorygowanych cen obiektów porównawczych, natomiast podana przez rzeczoznawcę, który opracował operat dla potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, była w jednym przypadku znacznie wyższa i w dwóch przypadkach nieznacznie niższa od cen skorygowanych. Jak wynika z powyższego, nawet gdyby skarżący zgłosił swoje zarzuty i przedstawił nową opinię w toku postępowania administracyjnego, to poza ewentualną potrzebą wyjaśnienia przyczyny rozbieżności, mającej źródło w pominięciu w zestawie cech działek skarżącego przez jego rzeczoznawcę stanu uzbrojenia tych działek, zgłoszony materiał nie wzbudzał wątpliwości co do metody i sposoby wyceny działek w krytykowanym operacie. Nie byłoby więc podstaw do uznania, że krytykowany operat obarczony jest błędami, zaś pomiędzy opiniami występują istotne rozbieżności (por. art. 157 ustawy). Trzeba dodatkowo wskazać, że skarżący w ogóle nie kwestionuje drugiego operatu sporządzonego w toku postępowania administracyjnego, a opartego na identycznych podstawach faktycznych i prawnych, zatem nie tylko dostarczony przez niego operat był wewnętrznie sprzeczny, ale także niespójna była argumentacja krytyczna wobec operatu stanowiącego podstawę ustaleń w sprawie. Tym bardziej, jak już wspomniano, przedstawiona argumentacja nie mogła być skuteczna w fazie postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.