II SA/Wr 3299/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i Z. R. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku nr [...] przy ul. B. w P. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...]Starosta Powiatowy w Z. na podstawie art. 149 § 1 i art. 148 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. i Z. R.odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji nr [...]Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...]dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na adaptację pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny w P. przy ul. B. [...]inwestorowi M. S. Według uzasadnienia tej decyzji, wniosek o wznowienie opierał się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś nową okolicznością faktyczną miało być nieposiadanie przez inwestora prawa dysponowania lokalem na cele budowlane. Skoro jednak w dniu [...]wspólnota właścicieli nieruchomości uchwaliła zgodę na przebudowę i na tej podstawie wydane zostało pozwolenie na adaptację, to było bezsporne wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem twierdzona podstawa wznowienia nie zachodziła. W odwołaniu od tej decyzji J. i Z. R. zarzucili, że inwestor powinien dysponować zgodą na przebudowę strychu wyrażoną przez aktualnych właścicieli nieruchomości na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak zgody takiej nie posiadał, skoro odwołujący się nabyli lokal i udział w nieruchomości w dniu [...], a zgody na adaptację nie wyrazili. Zgoda dotychczasowych właścicieli wyrażona w dniu [...] stała się więc nieaktualna i nie uzasadniała wydania decyzji. Odwołujący się wielokrotnie informowali organ I instancji, że nie wyrażają zgody na adaptację pomieszczeń strychowych. Uzasadnia to twierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest nieważna jako rażąco naruszająca prawo (art. 156 § 1 k.p.a.). Do odwołania dołączyli pismo do Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...]złożone przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w którym sprzeciwiają się adaptacji strychu na mieszkanie oraz akt notarialny - umowę sprzedaży lokalu i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartą w dniu [...]na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. Nr 115, poz. 741) pomiędzy Miastem i Gminą P. reprezentowaną przez Burmistrza K. K. i członka zarządu a dotychczasowym najemcą lokalu Z. R. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Wojewoda D. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyrażono pogląd, że fakt nabycia przez odwołujących się mieszkania nie był nowy, skoro zbywcą nieruchomości na ich rzecz oraz organem wydającym decyzję o pozwoleniu na budowę była ta sama osoba, burmistrz Miasta i Gminy P. Okoliczności i dowody wskazane jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. były więc znane w toku postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazano ponadto, że inwestor w 1997r. zwrócił się do zarządu gminy o zgodę na przebudowę strychu na mieszkanie i uzyskał ją wraz z informacją o aprobacie właścicieli budynku dla tego zamierzenia i potrzebie złożenia podania o pozwolenie na przebudowę. Już w tym czasie państwo R. sprzeciwili się projektowanej przebudowie i uzyskali od burmistrza wyjaśnienie, że na przebudowę przeznaczona zostanie jedynie część strychu i do tej części nie staną się właścicielami po nabyciu lokalu. Z tej dokumentacji wynikało niewątpliwie, że organ wydający pozwolenie na budowę wiedział o sprzeciwie państwa R., zatem nie można uznać, że okoliczność ta wyszła na jaw dopiero po wydaniu tej decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżący podkreślili, że wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy P. w dniu [...]. Organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na adaptację strychu na cele mieszkalne, skoro przed nabyciem lokalu od gminy byli informowani o wyłączeniu tej części strychu z ich prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowił art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy tytuł prawny wynikający w szczególności ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (nieściśle i potocznie "zgoda", o której piszą skarżący). Wbrew temu co pisał organ I instancji oczywiście przepis dotyczył uprawnienia do budowy istniejącego w dacie wydania decyzji, zatem wynikającego ze stanowiska zajmowanego przez aktualnych właścicieli lokali sąsiednich oraz wspólnych części budynku przeznaczonych do przebudowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...]właścicieli tych było dwóch (gmina oraz W. i H. K.) i oboje nie sprzeciwiali się zamiarowi przebudowy części strychu na mieszkanie przez inwestora .M.S. Istotne w sprawie było ustalenie, czy państwo R. byli w dniu [...]właścicielami sąsiedniego lokalu lub współwłaścicielami tej części strychu oraz czy w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na przebudowę był ten fakt ujawniony, chociaż nie wzięty pod rozwagę przez organ wydający w tej sprawie decyzję. Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji nie było istotne, że piastun organu gminy występujący w jej imieniu przy czynności cywilnoprawnej zbycia nieruchomości, był jednocześnie na mocy porozumienia w sprawie powierzenia - przyjęcia zadań rządowej administracji ogólnej (o ile nim był, co w świetle treści porozumienia nie było niewątpliwe) właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wiedział zatem czy raczej powinien wiedzieć, że jako organ administracji wydaje decyzję inwestorowi, który nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością. Okoliczności znane organowi w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to ustalenia zawarte w materiale zgromadzonym w aktach sprawy i tam ujawnione chociażby jako fakty znane z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a. - o ile zostały zakomunikowane). Domniemanie, że przedstawiciel gminy uczestniczący w zbyciu nieruchomości komunalnej na rzecz osoby trzeciej, powinien przy okazji wydawania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę w obrębie tej nieruchomości innej osobie, pamiętać o wynikającym z umowy sprzedaży braku uprawnienia inwestora do prowadzenia budowy, nie jest wystarczające do przyjęcia, że fakt ten był znany temu przedstawicielowi jako organowi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Być może przy okazji badania zasadności powołanej podstawy wznowienia byłoby celowe przesłuchanie piastuna organu (osobę pełniącą ówcześnie funkcję burmistrza) w charakterze świadka na okoliczność jego stanu świadomości i motywów wydania decyzji, gdyby celowo pominął znany urzędowo fakt przeznaczenia kolejnego lokalu w budynku do sprzedaży i jej dokonania. W każdym razie wymagało dostrzeżenia, że korespondencję urzędową ze skarżącymi jako najemcami sprzeciwiającymi się zabudowie strychu i osobą sprzedającą im lokal w imieniu gminy była burmistrz K. K., natomiast osoba wydającą decyzję był burmistrz J.S.. Do niego właśnie skarżący w dniu [...]zwrócili się pisemnie o wstrzymanie prac budowlanych związanych z adaptacją pomieszczeń strychowych (czyżby roboty budowlane prowadzone były bez pozwolenia na budowę, według pisma burmistrza z [...]chyba nie), i podali, że jako właściciele mieszkania nie wyrażają zgody na adaptację pomieszczeń strychowych na mieszkanie. W odpowiedzi z dnia [...]burmistrz J. S. poinformował skarżących, że zapoznał się dokładnie z aktami prawy i nie znalazł żadnych uchybień prawnych i formalnych, które mogłyby wpłynąć na zmianę wcześniej podjętej decyzji (jak wiadomo nie było jeszcze żadnej decyzji w sensie kodeksowym, a nawet wszczętego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) oraz wyraził nadzieję, że skarżący wyrażą dobrą wolę i okażą zrozumienie dla potrzeb mieszkaniowych M. S. Kolejno inwestor złożył w dniu [...]wniosek o pozwolenie na budowę i uzyskał to pozwolenie na mocy decyzji Burmistrza z dnia [...], której odpis doręczono mu w dniu [...], traktując jako stronę wyłącznie inwestora. Uprzednio osoba pełniąca funkcję burmistrza poinformowała skarżących, że przedmiotem sprzedaży lokalu na ich rzecz nie będą pomieszczenia na strychu. Jak już wzmiankowano, obie te okoliczności w ocenie Sądu wymagają sprawdzenia. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388, bez zmian według Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903) odrębna własność lokalu powstaje dopiero w dniu jej wpisu do księgi wieczystej. Gdy z kolei art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) stanowi, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, to w nauce prawa i orzecznictwie sądowym za niezwykle kontrowersyjne uznano zagadnienie daty powstania własności lokalu. Wśród wielu koncepcji prawnych dominujące są dwie, z których pierwsza łączy powstanie własności z datą nieprawomocnego wpisu w księdze wieczystej, zaś druga z datą wpłynięcia do sądu wieczystoksięgowego aktu notarialnego zawierającego wniosek o wpis odrębnej własności lokalu (wniosek o założenie księgi wieczystej lokalowej, ówcześnie art. 40 i 44 ustawy o księgach wieczystych i hipotece według tekstu pierwotnego, Dz. U. 1982r. Nr 19, poz. 147 ze zm.). W wyroku z dnia 31 marca 2004r. sygn. akt II SA/Wr 764/2001 tut. Sąd wyraził pogląd prawny, że data złożenia wniosku o wpis posiada znaczenie prawne jedynie na tle ustawy o księgach wieczystych i hipotece i nie może decydować o uprawnieniach nabywcy lokalu w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia budowlanego, które powstają dopiero w dacie dokonania nieprawomocnego wpisu w księdze wieczystej (tak S. Rudnicki w Komentarzu do ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz Komentarzu do kodeksu cywilnego - własność i inne prawa rzeczowe WPr 2001 s. 31, a także w Przeglądzie Sądowym 1995r. z. 10 s. 101 i nast., postanowienie SN z 24.01.2000r. sygn. akt III CKN 558/98 Lex nr 52735, uchwała SN z 18.02.1994r. III CZP 4/94 OSNC 1994 z. 9, poz. 170, uchwała SN z 9.03.1995r. III CZP 149/94 Monitor Prawniczy 1995 nr 11 s. 112-113, odmiennie uchwała SN z 21.05.2002r. III CZP 29/02 OSNC 2003 z. 6, poz. 76 z cyt. tam orzecznictwem i literaturą prawniczą). W sytuacji niejasnego stanu prawnego i rozbieżnych poglądów prawnych, należy w postępowaniach nadzwyczajnych ostrożnie przyjmować skrajne poglądy prawne prowadzące do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych i poszanowania dla praw nabytych na ich podstawie przez podmioty działające w dobrej wierze. Ponadto wymagało wyjaśnienia, czy skarżący nabyli oprócz prawa własności lokalu odrębnego, udział we współwłasności budynku w zakresie strychu, o ile gmina jako właściciel twierdziła o uprzednim wyodrębnieniu części tego strychu jako nie podlegającej sprzedaży, co teoretycznie byłoby legalne i mogło być ujawnione w księdze wieczystej tzw. macierzystej (dla nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z której wyodrębniono lokale), nawet gdy z treści aktu notarialnego sprzedaży lokalu na rzecz skarżących takie określenie przedmiotu współwłasności nie wynikało. Okoliczności powyższe powinny ulec wyjaśnieniu przez uzyskanie z sądu wieczystoksięgowego informacji o dacie wpłynięcia wniosku o wpis własności lokalu na rzecz skarżących oraz dacie dokonania tego wpisu, a także odpisu z księgi wieczystej macierzystej, a ponadto dokumentacji sprzedaży lokalu od gminy, co umożliwi ustalenie, czy skarżący nabyli udział w pomieszczeniach strychowych oraz czy byli właścicielami sąsiedniego lokalu mieszkalnego, co nadawało by im przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organy prowadzące postępowanie w nin. sprawie nie zwróciły ponadto uwagi na fakt, że skarżący umową darowizny z dnia [...]przenieśli własność swej nieruchomości (lokalu, współwłasności i współużytkowania wieczystego) na H. R., co wymagało zapewnienia jego udziału w postępowaniu jako strony oprócz skarżących. Jak wynika z powyższego, co najmniej przedwczesna lub błędna była ocena organów, jakoby w sprawie zachodziły przesłanki odmowy wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (nie wynikające z niedochowania terminu lub względów podmiotowych) wobec oczywistego nieistnienia twierdzonej podstawy (przesłanka przedmiotowa), czy to z uwagi na brak potrzeby uzyskania przez inwestora także od skarżących prawa do zabudowy, czy to z uwagi na brak nowości tej okoliczności. Gdy w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, załatwionej w dniu złożenia wniosku i bez zawiadomienia pozostałych stron, nie było innego materiału poza wnioskiem inwestora i decyzją, to nie mogło w nich być żadnego materiału dotyczącego współudziału skarżących w tym postępowaniu. Nie było jednak wyjaśnione do końca, wbrew przeświadczeniu skarżących, czy rzeczywiście należeli do kręgu osób, od których oświadczenia uzależnione było prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W omawianej sytuacji procesowej nieodzowne będzie zbadanie zasadności twierdzonej podstawy wznowienia, po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero w toku postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. i po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie powyżej omawianym i z udziałem nabywcy lokalu skarżących, możliwe będzie wydanie jednej z decyzji określonych w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.c. Dotychczasowe rozważania uzasadniają ocenę, że zaskarżone decyzje zapadły na naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną z istotnym naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., a ponadto art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wobec niepełnych lub nietrafnych ustaleń w zakresie zasadności twierdzonej przez skarżących podstawy wznowienia postępowania, ponadto zaś nawet to wstępne postępowanie powinno odbywać się z udziałem również obecnego właściciela nieruchomości. Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.