II SA/Wr 33/03

Wojewόdzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA – Jolanta Sikorska Sędziowie : Asesor WSA – Marta Semiczek Asesor WSA – Marek Olejnik (sprawozdawca) Protokolant: apl. prok. Radosław Żarkowski Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi: M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy kat. B, C, D, E, T i odmowy wydania prawa jazdy kategorii A : I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...]r. Nr [...], II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 20 (dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2 UZASADNIENIE Podaniem z dnia [...]r. M. L. zwrócił się do Starosty P. z prośbą o wymianę, na podstawie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98, poz. 602 ze zm.), posiadanego prawa jazdy kat. A, B, C, D, E, T, Nr [...], Nr druku [...], wydanego w dniu [...]r. przez Naczelnika Miasta i Gminy C.. Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Starosta P. orzekł o wydaniu M. L. prawa jazdy kat. B, C, D, E, T oraz o odmowie wydania prawa jazdy kat. A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w toku weryfikacji dokumentów dotyczących posiadanych przez M. L. uprawnień do kierowania pojazdami ustalono, iż Wydział PPRN w L. wydał stronie prawo jazdy kat. AT w dniu [...]r., pomimo braku zdania przez niego egzaminu w zakresie prowadzenia motocykla. W ocenie organu, okoliczność ta przesądzała o tym, że wydanie uprawnień motocyklowych nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. § 197 ust. l i 2 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia l października 1962 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz.U. nr 61, poz. 295). W związku z tym M. L. nie jest uprawniony do uzyskania ponownie wskazanej kategorii. Starosta P. powołał się na pismo D. Urzędu Wojewódzkiego we W., potwierdzające fakt braku zdania przez M. L. egzaminu praktycznego z zakresu uprawnień do kierowania motocyklami. Na skutek wniesionego przez M. L. odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...]z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty P. z dnia [...]r. nr [...].Kolegium, rozpatrując w trybie odwoławczym sprawę, wszczętą podaniem M. L. z dnia [...]r., w pełni podzieliło argumenty organu I instancji. W skardze z dnia [...]r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. L. zarzucił organom administracji niewyjaśnienie w sposób dostateczny wszystkich istotnych faktów i okoliczności w sprawie oraz naruszenie zasad obiektywizmu i równości stron w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie, skarżący zażądał zmiany zaskarżonych decyzji i wydania mu prawa jazdy kat. A. W uzasadnieniu skargi M. L. wskazał, że organy administracji uznały bez jakichkolwiek podstaw i dowodów, iż nie złożył on egzaminu na prawo jazdy kat. A - uprawniającego stronę do prowadzenia motocykli. Zdaniem skarżącego, zdał on stosowny egzamin w dniu [...]r. zarówno z budowy silnika jak również egzamin praktyczny, tj. z jazdy ciągnikiem rolniczym oraz motocyklem. M. L. podniósł też, 3 iż nie ma możliwości kontrolowania organów administracji w zakresie prowadzenia dokumentacji niezbędnej dla wydania stosownego dokumentu stwierdzającego jego uprawnienie do prowadzenia pojazdów. Obecnie po tylu latach od zdania egzaminu, kiedy brak jest możliwości odnalezienia osób, z którymi uczestniczył w zajęciach - konsekwencje zaniedbań w prowadzeniu dokumentacji, zdaniem M. L., obciążają wyłącznie jego osobę. Nie miał on bowiem możliwości kontrolowania procedury przekazania protokołu z egzaminu do organu wydającego prawo jazdy. Strona stwierdziła również, iż od [...] lat posiada kat. A prawa jazdy i nikt do tej pory tego nie kwestionował. Nikt nie informował też skarżącego, iż brak jest kompletnych protokołów egzaminacyjnych w D. Urzędzie Wojewódzkim we W.. M. L. zarzucił także Kolegium, iż powołało się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskania uprawnień przez kierujących pojazdami, podczas gdy on uzyskał już stosowne uprawnienie, natomiast przepisy te dotyczą osób, które o uprawnienie do kierowania pojazdami dopiero się ubiegają.Zdaniem M. L., dopełnił on wszystkie wymogi jakie wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r. w sprawie wymiany prawa jazdy wydanego przed laty. Z tego względu wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., odpowiadając na zarzuty i argumentację M. L. zawartą w skardze wskazało, że przepis art. 150 ust. l ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98, poz. 602 ze zm.) stanowi, że prawo jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie na jaki zostały wydane. Szczegółowe zasady wymiany dokumentów, uprawiających do kierowania pojazdami zostały określone w wydanym, na podstawie delegacji ustawowej rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U nr 69, poz. 64). Rozporządzenie to w § 5 ust. 2 stanowi, iż przy wymianie dokumentów należy stosować zasady i tryb postępowania uregulowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. nr 150, poz. 1680). Przepis § 7 ust. l pkt l wskazanego rozporządzenia stanowi, że w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania należy m.in. przeprowadzić weryfikację dokumentów, obejmującą sprawdzenie zgodności danych z ujętymi w posiadanej ewidencji kierowców danymi z zakresu posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - jeżeli osoba posiada wydane wcześniej uprawnienie. Natomiast, w przypadku 4 negatywnej weryfikacji dokumentów należy odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia (§7 ust. l pkt 4 rozporządzenia). Analiza treści cytowanych przepisów dowodzi, zdaniem organu odwoławczego, że organy administracji publicznej, dokonujące wymiany dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami, mają prawo i jednocześnie obowiązek weryfikacji zgodności posiadanych przez kierowców uprawnień i zakazów z danymi ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców. Taką weryfikację dokumentów przeprowadzono w stosunku do M. L.. W jej wyniku wydano skarżącemu prawo jazdy kat. B, C, D, E, T, natomiast odmówiono wydania prawa jazdy kat. A (motocykle). Z dokumentów znajdujących się w prowadzonej ewidencji kierowców wynika, że M. L. w zakresie uprawnień do kierowania motocyklami zdawał dwukrotnie egzamin, tj. [...]r. i [...]r. Po raz pierwszy uzyskał następujące oceny: przepisy ruchu drogowego - dostateczny; budowa, obsługa i technika prowadzenia pojazdów samochodowych - niedostateczny; prowadzenie pojazdów samochodowych i ciężarowych - dostateczny; motocykli - niedostateczny. Po raz drugi skarżący uzyskał w zakresie budowy, obsługi i techniki prowadzenia pojazdów samochodowych - dostateczny; natomiast w rubryce dotyczącej prowadzenia pojazdów samochodowych (m.in. motocykla) została umieszczona pozioma kreska. Okoliczności te wskazują, iż pomimo że wydano M.L. dokument prawa jazdy kat AT - to nie spełnia on przesłanek do otrzymania uprawnień do prowadzenia motocykli, z uwagi na brak pozytywnej oceny z egzaminu praktycznego. Takie zaś wymagania, wynikają z przepisów obowiązującego w dacie wydania stronie prawa jazdy, rozporządzania Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia l października 1962r.w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz.U. nr 61, poz. 295). Skoro więc przepisy prawa dopuszczają weryfikację posiadanych przez kierowców uprawnień z danymi ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców - to organy administracji, wbrew treści dokumentów znajdujących się w ewidencji, dotyczących M. L. - nie mogły uwzględnić jego oświadczeń i twierdzeń, iż zdał stosowny egzamin, zaś fakt ten nie został należycie udokumentowany z winy urzędników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1271) stanowi, że sprawy w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 5 W myśl treści przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżanych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i tylko w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu (art.145 § 1 pkt.1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje zatem tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w przedmiotowe sprawie dotyczy możliwości merytorycznej weryfikacji na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, poz.640 ze zm.) oraz §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 150, poz.1680 ze zm.) uprawnień do kierowania pojazdami osób posiadających wcześniej wydane uprawnienia. Zgodnie z art.150 ust.2 ustawy prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1997 r., Nr 98, poz.602 ze zm.) minister właściwy do spraw transportu, uwzględniając wszystkie wydane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem [...], określi w drodze rozporządzenia, warunki i terminy wymiany praw jazdy [...]. Z powyższej delegacji ustawowej, zdaniem Sądu nie wynika delegacja dla właściwego ministra do określenia zasad merytorycznej oceny legalności wydanych przed wejściem w życie ustawy (....) uprawnień do kierowania pojazdami. Problematyka relacji między ustawą a rozporządzeniem zawsze zajmowała centralne miejsce w rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego i od dawna można już mówić o ustabilizowanych liniach orzecznictwa w tym zakresie. Zarówno obecne, jak i poprzednie przepisy konstytucyjne nadają rozporządzeniu charakter wykonawczy. Oznacza to, z jednej strony, że rozporządzenie musi pozostawać w ramach upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony, że to upoważnienie ustawowe musi odpowiadać pewnym koniecznym wymaganiom szczegółowości. Jeszcze pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny przyjął, że upoważnienie ustawowe nie tylko musi wskazywać podmiot upoważniony do wydania rozporządzenia i określać zakres spraw przekazanych do uregulowania, ale też – jak stwierdzono w wyroku z 26 października 1999 r. (K. 12/99, OTK ZU Nr 1999, s. 682-682) – “nie może mieć charakteru blankietowego i nie może pozostawiać prawodawcy rządowemu zbyt daleko idącej swobody w kształtowaniu merytorycznych treści rozporządzenia. Już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niedopuszczalne jest formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych. 6 W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, że upoważnienie ustawowe musi być sformułowane tak, aby odsyłało do uregulowania tylko takie sprawy, które są już regulowane w ustawie..., jednocześnie sprawy te mają służyć realizacji celów wyrażonych w ustawie; dlatego też upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31). W orzeczeniu z 22 września 1997 r. (K. 25/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304) wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...) lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...) co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek". Ten kierunek orzecznictwa znalazł wyraźne podtrzymanie w przepisach Konstytucji z 1997 r., bo – w art. 92 ust. 1 – nałożyła ona na ustawodawcę dodatkowe wymaganie, by w upoważnieniu do wydania rozporządzenia były określane “wytyczne dotyczące treści aktu", a – w art. 31 ust. 3 – wprowadziła wymaganie, by ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw były ustanawiane w drodze ustawy. Jak wskazano w wyroku z 25 maja 1998 r. (U. 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263): “w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie cedować funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej". Stanowisko to znalazło pełne podtrzymanie w dalszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. zwłaszcza wyroki z: 14 marca 1998 r., K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72; 26 października 1999 r., K. 12/99, Nr 6/1999, s. 683; 14 grudnia 1999 r., K. 10/99, OTK ZU Nr 71999, s. 859; 28 czerwca 2000 r., K. 34/99, OTK ZU Nr 5/2000, s. 800; 7 listopada 2000 r., K. 16/00, OTK ZU Nr 7/2000, s. 1251). Ogólnie rzecz biorąc można powiedzieć, że – zapisane w art. 92 ust. 1 – wymaganie zawarcia “wytycznych" w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia jest aktualną i bardziej szczegółową formą wyrażenia zakazu stanowienia przepisów upoważniających w formie blankietowej, znanego już pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych. Konieczną przesłanką konstytucyjności przepisu upoważniającego jest więc zawarcie w tym przepisie (lub w innych przepisach danej ustawy) pewnych wskazań treściowych, wyznaczających kierunek unormowań przyjętych potem w rozporządzeniu i przesądzających kwestie najważniejsze. Stopień szczegółowości owych wskazań (“wytycznych") zależy od regulowanej materii i – mówiąc ogólnie – im bliżej rozporządzenie ma być związane ze sferą normowania sytuacji prawnej jednostki (pomiotów podobnych), tym więcej treści musi być już przesądzonych w ustawie i tym mniej swobody może pozostać dla 7 rozporządzenia. W każdym też razie, jeżeli w ustawie nie zawarto jakichkolwiek “wytycznych", to przepis upoważniający zawsze staje się sprzeczny z konstytucją, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 ust. 1 zostały spełnione (wyrok z 26 października 1999 r., K. 12/99, Nr 6/1999, s. 683; podobnie np. wyroki z: 14 grudnia 1999 r., K. 10/99, Nr 7/1999, s. 859; 27 czerwca 2000 r., K. 20/99, OTK ZU Nr 5/2000, s. 737; 28 czerwca 2000 r., K. 34/99, Nr 5/2000, s. 799-800; 7 listopada 2000 r., K. 16/00, Nr 7/2000, s. 1253). Rozporządzenie może jedynie konkretyzować regulację ustawową. Może ono regulować jedynie sprawy szczegółowe, nie unormowane w samej ustawie, tak aby umożliwić realizację ustawy, nie może ono natomiast regulować spraw o istotnym znaczeniu dla realizacji założeń ustawy. Przypomnieć raz jeszcze należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też wykładni rozszerzającej ani celowościowej (por. wyrok TK z dnia 29.06.2004 r., sygn. akt U/1/03). Analizując uregulowania wydanego na podstawie w/w delegacji z art.150 ust.2 ustawy prawo o ruchu drogowym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69, poz.640 ze zm.) również nie sposób dojść do wskazywanej przez organy administracji tezy o możliwości takiej merytorycznej weryfikacji uprawnień już posiadanych. Przepis §2 cyt. powyżej rozporządzenia określa : kto dokonuje wymiany praw jazdy (organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami na wniosek strony), termin wydania nowego dokumentu oraz załączniki, które strona obowiązana jest dołączyć do wniosku (m.in. kserokopię dokumentu podlegającego wymianie). W §5 ust.2 tego aktu prawnego odesłano natomiast, w zakresie wymiany dokumentów do zasad i trybu postępowania określonych w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Wydawanie uprawnień do kierowania pojazdami uregulowane zostało natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 150, poz.1680, ze zm.). W myśl §1 ust.2 pkt 5 w/w rozporządzenia przez "uprawnienie" rozumie się decyzję organu o wydaniu prawa jazdy, pozwolenia lub wtórnika tych dokumentów natomiast przez "ewidencję kierowców" ewidencję osób uprawnionych do kierowania pojazdami silnikowymi (§1 ust.2 pkt 8). W §22 pkt 1 lit.a rozporządzenia (przepisy przejściowe i końcowe) wskazano, że akta ewidencyjne kierowcy i karta ewidencyjna, utworzone przed dniem 1 lipca 1999 r. ulegają połączeniu i przeniesieniu do akt ewidencyjnych osoby w ewidencji kierowców m.in. w przypadku wymiany praw jazdy, o której mowa w art.150 ustawy Prawo o ruchu drogowym. A zatem z mocy prawa dotychczas prowadzona ewidencja zawierająca informacje o posiadanych przez kierowców uprawnieniach do kierowania pojazdami staje się częścią ewidencji osoby w 8 ewidencji kierowców, o której mowa w §1 ust.1 pkt 8 rozporządzenia. W art.100a i art. 100b ustawy Prawo o ruchu drogowym regulujących zasady tworzenia centralnej ewidencji kierowców wskazano, że w ewidencji gromadzi się dane o osobach posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, w tym informację o rodzaju oraz zakresie uzyskanego uprawnienia oraz ograniczenia dotyczące uprawnienia. Przepis §7 ust.1 cyt. rozporządzenia określa sposób postępowania organu po wpłynięciu wniosku o wydanie prawa jazdy. Po pierwsze organ rejestruje wniosek strony w systemie informatycznym oraz przeprowadza weryfikacje złożonych dokumentów obejmującą sprawdzenie m.in.: 1. poprawności ich wypełnienia oraz kompletności, 2. zgodności danych z ujętymi w dokumencie tożsamości osoby, 3. spełnienia przesłanek, o których mowa w §5 ust.3 (dotyczy osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy po raz pierwszy; osób ubiegających się o rozszerzenie uprawnień; osób ubiegających się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą; osób podlegających kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji), 4.zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami- jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie, 5. zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji osób bez uprawnień. Organy administracyjne w przedmiotowej sprawie jako podstawę do weryfikacji uprawnień M. L. do kierowania motocyklami w ramach wymiany prawa jazdy kat.A powołały właśnie przepis §7 ust.2 pkt 1 lit.d rozporządzenia, na mocy którego organ bada zgodność danych ujętych we wniosku oraz załącznikach do niego z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie. Skoro, jak wskazano powyżej, w świetle rozporządzenia "ewidencją kierowców" jest ewidencja osób uprawnionych do kierowania pojazdami silnikowymi a "uprawnieniem" decyzją o wydaniu prawa jazdy to w stosunku do osób posiadających już prawo jazdy (uprawnienie) weryfikacja w trybie §7 może dotyczyć tylko zbadania czy wskazane we wniosku dane o posiadanych uprawnieniach są zgodne z ujętymi w ewidencji osób uprawnionych, czy nie orzeczono zakazu oraz czy nie istnieją orzeczenia lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W tym zakresie jest to tylko formalna weryfikacja bowiem stwierdzenie, że wnioskodawca ujął we wniosku informacje o posiadanych uprawnieniach zgodne z tymi, które figurują w ewidencji kierowców (a jednocześnie nie ma wobec niego orzeczonego zakazu lub przeciwwskazań zdrowotnych) obliguje organ do wydania "nowego" prawa jazdy (wymiany). W przedmiotowej sprawie informacje zawarte we wniosku były zgodne z posiadanymi uprawnieniami (decyzją o wydaniu prawa jazdy m.in. kat A) a zatem organ nie mógł w trybie a §7 ust.1 pkt 1 lit.d rozporządzenia dokonać 9 oceny legalności wydania posiadanego przez stronę uprawnienia do kierowania motocyklami. Skoro zdaniem organów wydanie stronie prawa jazdy uprawniającego do kierowania motocyklami nastąpiło z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 1 października 1962 r. (Dz.U. Nr 61, poz.295, ze zm.) bowiem brak dowodów na to, że zdała egzamin praktyczny to winny one, przed wydaniem decyzji o odmowie wydania prawa jazdy w tym zakresie podjąć czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej uprawnienie do kierowania motocyklami. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, iż zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko na warunkach zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 145 § 1, art. 154, 156 § 1, ewentualnie art. 162 § 1 k.p.a.). Sformułowana wyżej zasada wynika wprost z art. 16 § 1 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 1995 r. SA /Wr 436 /95, ONSA z 1996 r. nr 4, poz. 155). Zgodnie z art.16 §1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasad trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Jest tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej aby wypełnić zawarte w Konstytucji RP wskazanie o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego oraz działaniu organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 26.10.1992 r., sygn. akt III SA 907/92, B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 2002, s.98). W/w regulacja znajduje w pełni zastosowanie również do wymiany praw jazdy, bowiem prawo jazdy stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art.104 k.p.a. (analogicznie NSA w wyroku z dnia 30.04.2003 r., sygn. akt SA/Bd 759/03, niepublikowany). Z poczynionych powyżej ustaleń wynika, że organy naruszyły przepis §7 ust.1 pkt 1 lit.d w związku z §7 ust.1 pkt4 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Należy również podnieść, że w przedmiotowej sprawie naruszono także zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art.7 i 8 k.p.a. M. L. uzyskał prawo jazdy obejmujące uprawnienie do kierowania motocyklami w dniu [...]r. (nr [...]). W kolejnych latach ([...],[...],[...] i [...]) wydawano mu kolejne prawa jazdy bądź to w wyniku rozszerzenia 10 uprawnień do kierowania pojazdami bądź jako wtórniki lub duplikaty. Podczas wydawania kolejnych praw jazdy właściwe organy administracyjne nigdy nie zakwestionowały legalności nabycia uprawnień przez M. L. do kierowania motocyklami, mimo, że ich wydawanie opierało się na podstawie akt ewidencyjnych. Dopiero podczas wymiany prawa jazdy w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy stwierdzono, że w ewidencji kierowców brak jest dokumentów potwierdzających, że strona złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin z prowadzenia motocykla. Okoliczność ta przesądza zdaniem organów, że wydanie prawa jazdy w zakresie uprawnienia do kierowania motocyklami odbyło się z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie wydania stronie prawa jazdy tj. rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 1 października 1962 r. (Dz.U. Nr 61, poz.295).Strona natomiast twierdzi, że w dniu [...]r. zdała zarówno egzamin z budowy silnika, jak również egzamin praktyczny z jazdy motocyklem. Należy podzielić zarzuty skargi, że po upływie [...] lat dowodzenie swoich racji, gdy do przechowywania stosownych dokumentów obowiązany jest organ administracji, jest praktycznie niemożliwe. Wszelkie zaś wątpliwości istniejące w tej sprawie nie mogą być traktowane na niekorzyść strony, szczególnie gdy mogą być wynikiem zaniedbań pracowników organów administracji. Organy administracji obowiązane są bowiem do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa a sprawy załatwiać mając na względzie ich słuszny interes. Mając na względzie powyższe należało w oparciu o art.145 §1 pkt 1 lit.a i c Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz.1271). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł o wykonaniu zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.