II SA/Wr 33/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu kraty rolowanej w bramie prowadzącej na dziedziniec oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącemu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. demontaż kraty rolowanej w bramie prowadzącej na dziedziniec nieruchomości. Jak ustalił ten organ, prześwit bramowy zabudowany kratą stanowi dojście do hostelu budowanego w nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a ponadto stanowi jedną z dróg ewakuacyjnych dla położonego obok teatru, którego właściciel ma prawnorzeczowe uprawnienie do korzystania z dziedzińca i prześwitu. Teatr dysponuje pilotem otwierającym kratę. Organ zwrócił się o zajęcia stanowiska do organu ochrony zabytków, państwowej straży pożarnej i gminy. Według pisma MKZ, według wymagań konserwatorskich nie ma zastrzeżeń do istnienia kraty. Według straży pożarnej krata uniemożliwia korzystanie z drogi ewakuacyjnej. Według gminy w planie miejscowym z 2003 r. zawarto nakaz ogólnej dostępności dziedzińców o funkcji usługowo-turystycznej. Istnienie drogi ewakuacyjnej przez prześwit bramowy przewidziano w instrukcji bezpieczeństwa pożarowego budynku teatru. Teatr posiada pięć wyjść ewakuacyjnych, z czego dwa prowadzą na dziedziniec zamknięty kratą. Krata została zamontowana w 2014 r. Otwierana jest pilotem oraz mechanicznie przy użyciu linki. W ocenie pierwszej instancji montaż kraty stanowił przebudowę budynku i wymagał pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania naprawczego (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.). Wykonane roboty naruszają plan miejscowy, który wymaga zapewnienia ogólnej dostępności dziedzińca, oraz zasady bezpieczeństwa pożarowego. Istniejący sposób mechanicznego otwarcia kraty jest nieoczywisty i nie zapewnia szybkiej ewakuacji widowni i pracowników teatru. Roboty naruszają § 236 ust. 4 warunków technicznych z 2002 r. gdyż drzwi stanowiące wyjście ewakuacyjne powinny otwierać się na zewnątrz (za wyjątkiem budynku wpisanego do rejestru zabytków, którym budynek skarżącego nie jest) oraz § 240 ust. 3 w.t. ustanawiający zakaz stosowania drzwi podnoszonych do celów ewakuacji. Brak jest możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu skarżący zarzucił jedynie, że na dziedzińcu składuje materiały budowlane wykorzystywane do prowadzonej tam budowy i krata jest konieczna dla ich ochrony. Po zakończeniu budowy teren stanie się ogólnodostępny. Urządzenie przez teatr drogi ewakuacyjnej na cudzej nieruchomości nadmiernie ogranicza prawo własności, zaś istnienie uprzednio bramy zamykanej na kłódkę podważa twierdzenie, że przejście stanowiło drogę ewakuacyjną. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższa decyzję w mocy. Organ omówił przebieg postępowania i dotychczasowe ustalenia. Organ podzielił oceny, że krata z naruszeniem § 24 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 12 czerwca 2003 r. nr X/202/03) pozbawia dziedziniec ogólnej dostępności oraz zagraża bezpieczeństwu pożarowemu z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej przez pozbawienie możliwości ewakuacji. Zamontowanie kraty spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.) i należało nakazać jej rozbiórkę. W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 28 ust. 2 w związku z art. 35a ust. 1 p.b., art. 140 w związku z art. 145 i art. 285 k.c., art. 87 Konstytucji w związku z § 26, 46 ust. 4, 118 ust. 1 i 2, 199, 120 i 122 rozporządzenia MI w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych w związku z art. 18 ust. 1 p.b. oraz naruszenie § 240 ust. 3 w.t., a ponadto art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. Skarżący twierdził, że według organu skarżący prowadzi roboty budowlane przy hostelu bez pozwolenia na budowę. Dodał, że Teatr korzystając z prawa służebności wyrządza skarżącemu szkodę. Dla wykazania legalności robót i doznania szkód dołączył odpowiednie dokumenty. Jak podkreślał, teatr uczestniczył w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (rozbudowę i przebudowę budynku na hostel). Istniejąca służebność gruntowa drogi koniecznej nie powinna nadmiernie ograniczać prawa własności skarżącego. Ustalenia planu miejscowego nie mają pierwszeństwa przed przepisami rozporządzenia dotyczącymi zabezpieczenia budowy. Organ powinien ustalić uprzednie istnienie bramy i sposób wykonywania służebności przez Teatr. W skardze podkreślono, że zakazane drzwi podnoszone, nie są krata rolowaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dostępną dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powinnością organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest najpierw ustalenie przesłanek jego przeprowadzenia (art. 50 p.b. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) i w nin. sprawie ustalono wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi (art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.), a następnie zakończenia tego postępowania w sposób przewidziany w art. 51 p.b., co w nin. sprawie wymagało dokonania wyboru pomiędzy nakazem rozbiórki wmontowanej kraty a nakazem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2 w związku z ust. 7 p.b.). Wybór pierwszego z nakazów organy uzasadniły istnieniem ustanowionego w planie miejscowym zakazu zamykania dostępu do przejść na dziedzińce oraz względami ochrony przeciwpożarowej, bowiem przejście zamknięte kratą stanowi jednocześnie fragment drogi ewakuacyjnej z budynku teatru. Przytoczone przez organy ustalenia faktyczne i oceny prawne nie budziły zastrzeżeń. Zachodziły nieusuwalne przeszkody prawne dla przyzwolenia na istnienie bramy lub kraty zamykającej wskazane w decyzji przejście. Skarżący nie podważył tych prawidłowych ustaleń i ocen. Jak twierdził, zamontował kratę na okres przejściowy, w którym prowadzone są roboty budowlane wewnątrz budynku, jedynie w celu zabezpieczenia terenu budowy i składowanych tam materiałów budowlanych. Przed tymi potrzebami skarżącego powinny ustąpić zakaz ustanowiony w planie miejscowym oraz ochrona przeciwpożarowa teatru. Odnośnie względów przeciwpożarowych skarżący dodał, że Teatrowi przysługuje jedynie służebność przejazdu i przechodu przez to przejście, którą nadużywa przewidując tam drogę ewakuacyjną. Była to argumentacja bezzasadna. Nie zostało ustalone, aby zainstalowanie kraty miało związek z prowadzoną budową lub stanowiło jedynie możliwy sposób zabezpieczenia jej terenu. Wbrew zarzutom skarżącego organ pierwszej instancji na wstępie dołączył do akty sprawy pozwolenie na budowę. Dokument ten nie zezwala na montaż kraty. Okoliczność ta, jako obojętna dla rozstrzygnięcia nie była i nie musiała zostać rozważona. Nie było również istotne, że montując kratę skarżący zastąpił nią istniejącą uprzednio bramę stalową. Ocenie podlegał obecny stan obiektu powstały wskutek robót budowlanych skarżącego. Nie miało znaczenia, że brama również naruszała zakazy prawne, zaś stan ten nie był kwestionowany przez Teatr lub dostrzeżony przez nadzór budowlany. Wyznaczenie drogi ewakuacyjnej przez prześwit pomiędzy dziedzińcem a terenem docelowym ewakuacji, do którego Teatrowi przysługuje służebność przejścia, wcale nie stanowiło nadużycia prawa i nie ograniczało nieproporcjonalnie prawa własności skarżącego, pozwalając na zamontowanie kraty wbrew treści planu miejscowego i przepisów techniczno-budowlanych. Nie miał racji skarżący, że rolowanie kraty nie jest jej podnoszeniem. Można dodać na marginesie, że dla organu ochrony zabytków pozostawienie kraty bądź nakazanie jej rozbiórki stanowiło kwestię obojętną prawnie (por. wyrok II SA/Wr 392/15). Trafna była zatem kwalifikacja prawna wykonywanych robót budowlanych jako przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.), wymagającej pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Wymaga dodania, że organ nie zajmował się relacjami stron z zakresu prawa cywilnego, nie stosował tego prawa i nie mógł go naruszać. Organ zajmował się kwestią legalności robót z punktu widzenia administracyjnego prawa budowlanego i stanowieniem środków naprawczych wobec samowoli budowlanej. Organy trafnie stwierdziły, że z uwagi na treść planu miejscowego oraz przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej w powiązaniu z § 236 ust. 4 i § 240 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) zachodziły nieusuwalne przeszkody prawne do zalegalizowania samowoli. Nie miały więc istotnego znaczenia pewne uchybienia procesowe organu (brak podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.) przy formułowaniu podstawy prawnej (art. 107 § 3 k.p.a.), w szczególności przez powołanie oprócz przepisu § 24 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego jedynie ogólnego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. (Dz. U z 2017 r., poz. 736) i to w nawiązaniu do zasad współżycia społecznego. Powinno być oczywiste, że organ stosuje prawo, nie zaś normy pozaprawne tworzące wskazane zasady. Mogło też nasuwać zastrzeżenia ograniczenia wywodu prawnego do kontroli "słuszności" decyzji pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.), co również nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.