II SA/Wr 330/04

W IMIENIU RZCZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Protokolant - Agnieszka Karcz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia adaptowanego na zakład kamieniarski budynku stodoły do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 755,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 17 maja 2000r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., działając na podstawie art. 51 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1, art. 83 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał J. A. przywrócić adaptowany budynek stodoły na zakład kamieniarski położony w G. przy ul. R. nr 12 do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że adaptacja części stodoły na zakład kamieniarski nie może być dokonana, gdyż zamierzenie to nie jest zgodne z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr 89/94 przez Radę Miasta i Gminy S. z dnia 28 listopada 1994r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wałbrzyskiego Nr 16, poz. 113 z dnia 16 grudnia 1994r. Budynek adaptowanej stodoły znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN, co oznacza w planie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na terenach tych mogą być lokalizowane usługi w zakresie handlu, gastronomii i rzemiosła usługowego nieuciążliwego, pod warunkiem, że nie spowoduje to uciążliwości w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Zakład kamieniarski jako uciążliwy dla sąsiednich nieruchomości nie jest zgodny z planem miejscowym, zatem nie może być zlokalizowany. Organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ponieważ uznał, że ocena uciążliwości danych usług w stosunku do sąsiednich nieruchomości nie może być oceną subiektywną. Powinna ona być poparta odpowiednimi dokumentami opracowanymi przez osoby o określonych kwalifikacjach zawodowych. Wyrokiem z dnia 10 października 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2262/2000 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., wskazując iż organ odwoławczy winien samodzielnie dokonać interpretacji przepisów prawa miejscowego w zakresie możliwości sytuowania przedmiotowej inwestycji na spornym terenie. Dla oceny zgodności inwestycji z planem nie jest bowiem wymagana wiedza specjalna w postaci opinii osoby mającej specjalne wiadomości. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 19 kwietnia 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia wskazał, że postanowieniem z dnia 11 lutego 2004r. zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiałów i dowodów w niniejszej sprawie, w szczególności o ustalenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy związanej z poczynioną samowolą budowlaną. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że zakład kamieniarski nadal istnieje i prowadzona jest w nim działalność gospodarcza. Ponadto organ I instancji "jako dowód w sprawie przekazał kserokopię planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. z 1994r. podając jednocześnie informację, iż trwają prace nad opracowaniem nowego planu". Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003r. utraciły moc obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ II instancji stwierdził również, że "w obecnym stanie prawnym, brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji, polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania stodoły zlokalizowanej przy ul. R. 12 w G. na zakład kamieniarski". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik J. A. zarzuca jej naruszenie : 1) zasad procedury administracyjnej, w szczególności art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych w postępowaniu przed organem I , jak i nowych ( w trakcie postępowania przed organem II instancji po wydaniu wyroku przez NSA z dnia 4.10.2003r. sygn. akt II SA/Wr 2262/2000) dowodów i materiałów i wcześniejszego zapoznania skarżącego z tymi dowodami i materiałami, 2) art. 7 kpa ( w części dotyczącej zasady prawdy obiektywnej) poprzez nie podjęcie przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a mianowicie zaniechanie przeprowadzenia procesu kontroli prawidłowości poczynienia przez organ I instancji ustaleń na okoliczność, czy usługi świadczone przez skarżącego w ramach prowadzonego przez niego zakładu kamieniarskiego powodują uciążliwości w stosunku do sąsiednich nieruchomości, 3) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nadto bezzasadne zaniechanie zastosowania przepisu art. 85 ust. 1 tejże ustawy, w świetle którego do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie niniejszej ustawy zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Organ II instancji winien był uwzględnić okoliczność, iż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji gmina gospodarowała 9 i nadal gospodaruje) przestrzenią bez planu miejscowego, a więc jest zobowiązana do dopuszczenia każdej inwestycji , której nie zabraniają przepisy szczególne. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Organ odwoławczy jest zatem wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jako organ merytoryczny rozpoznający sprawę w jej całokształcie orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, co zresztą słusznie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. Otóż w niniejszej sprawie organ I instancji nakazał przywrócić adaptowany budynek stodoły na zakład kamieniarski do stanu poprzedniego, z tej to przyczyny, że lokalizacja zakładu kamieniarskiego jest sprzeczna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonym 28 listopada 1994r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Wałbrzyskiego 16 grudnia 1994r. Nr 16, poz. 113. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a więc uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach należałoby przyjąć, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe zarówno z punku widzenia zgodności z prawem jak i również pod względem celowości. Jednakże organ odwoławczy stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "w obecnym stanie prawnym, brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania stodoły zlokalizowanej przy ul. R. 12 w G., na zakład kamieniarski", nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny i konkretny z jakiej to przyczyny doszedł do takich ustaleń. Co prawda zasygnalizowane zostało w decyzji, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995r. utraciły moc obowiązywania, jednakże stwierdzenie to jako ogólne, oparte na normie generalnej, zaczerpnięte z treści przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , nie wyjaśnia w żaden sposób dlaczego organ odwoławczy w tej konkretnej sprawie uznał, że w chwili orzekania brak było możliwości doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy nie powołał w zaskarżonej decyzji żadnych przepisów prawa budowlanego, na których oparł swoje rozstrzygniecie, a zatem i nie dokonał ich analizy na potrzeby niniejszej sprawy. A przecież zgodnie z art. 107 § 1 kpa zarówno powołanie podstawy prawnej(nie tylko przepisu procesowego ale również przepisu prawa materialnego) jak i uzasadnienie stanowią integralną część każdej decyzji. Rozstrzygnięcie aktu administracyjnego stanowi konkretyzację normy a uzasadnienie jest wytłumaczeniem tej konkretyzacji. Dopiero łącznie te dwa elementy pozwalają na wyciagnięcie wniosków co do słuszności zastosowania danej normy. W doktrynie wskazuje się, że uzasadnienie tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej i tylko ono łączy się jednocześnie ze sferą faktu i ze sferą prawa. Można więc stwierdzić, że uzasadnienie ma nie tylko walor formalny – jego sens leży po stronie prawa materialnego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji stanowi istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Niezupełność uzasadnienia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, w praktyce uniemożliwia pełną kontrolę sądową, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma w istocie charakter wyłącznie formalny, skoro stronie nie są znane motywy wydania zaskarżonej decyzji. Strona jak również sąd administracyjny kontrolujący zaskarżony akt, nie może bowiem "domyślać się", co kierowało organem wydającym rozstrzygnięcie w danej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje w art. 107 § 1 i 3 obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sporządził uzasadnienia prawnego wyjaśniającego podstawę prawną wydanej decyzji i nie przytoczył przepisów prawa materialnego, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Pełne uzasadnienie decyzji administracyjnej w państwie prawa jest regułą i wyjątki od tej zasady uzasadniają jedynie szczególnie ważne powody określone w ustawie. Jednocześnie wskazać należy, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze zawiera wady polegające na tym, iż organ nie zawiadomił pełnomocnika strony(inwestora) o dacie, miejscu, i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, zatem pełnomocnik nie miał zapewnionej możliwości uczestniczenia w tej czynności procesowej. Również organ nie powiadomił pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszył przepis art. 10 kpa w związku z art. 32 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczone jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.