II SA/Wr 331/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006r. sprawy ze skargi J. G.-K. i A. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego ogrodzenia przy ul. R. [...] w K. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 500 zł /pięćset złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi J. G.-K. i A. K. jest w/w decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...], Nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego ogrodzenia posesji przy ul.R. [...] w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że opisaną wyżej decyzją z dnia [...], Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia posesji przy ul. R. [...] w K. przez J.G.-K. i A. K. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. N. W odwołaniu skarżąca podniosła, że przed powodzią ogrodzenie było drewniane i kończyło się przed postumentem mostu, a A. K. postawił mur z kamieni i betonu wzdłuż drogi gminnej klasy [...] nr ew. [...] stwarzając tym samym, jak twierdzi skarżąca, bezpośrednie zagrożenie, o którym mówi art. 8 ust.2 pkt 1,2,3,4 i na postumencie mostu, co jest zabronione - art. 39 ust.3 i dopiero na murze wysokości ok. 1m został postawiony płot drewniany. Mur zdaniem skarżącej podczas nadmiernego przybrania wody stanowi zaporę wodną wskutek czego grozi zalaniem posesji skarżącej, drogi i mostu. Skarżąca podała, że A. K. postawił słupek stalowy na drodze poza granicą swojej posesji, co wyeliminowało wjazd i wyjazd pojazdów takich jak wywóz nieczystości stałych i ciekłych, dowóz opału i pojazdów ratunkowych np. Straży Pożarnej. Odwołująca się wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy i powiadomienie o terminie oględzin. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 104 Kpa organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej - decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§2).Takie inne zakończenie sprawy to np. umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa postępowanie można umorzyć, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko w przypadku, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia sprawy, może wydać decyzję o umorzeniu postępowanie jako bezprzedmiotowego (wyrok NSA z dnia 29.04.1983r. S.A./Wr 163/83, ONSA 1983, z.1, poz. 30). Inny przypadek umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 §2 Kpa, to umorzenie postępowania, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte a nie sprzeciwiają się temu inne strony i gdy to nie jest sprzeczne z interesem społecznym. W zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazano, który z w/w przepisów stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia, co kwalifikuje decyzje tę do uchylenia jako wydaną bez podstawy prawnej. Można się jedynie domyślać, że chodzi tu o art. 105 §1 dotyczący obligatoryjnego umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Jeżeli jednak w danej sprawie istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w sytuacji, gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 §1 Kpa. W przekonaniu organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania świadczy to, iż odbudowa ogrodzenia zniszczonego podczas powodzi w świetle przepisów ustawy z dnia 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Argumentacji tej nie podziela organ odwoławczy. Organ nadzoru budowlanego winien bowiem podejmować działania nie tylko w przypadku stwierdzenia, że dany obiekt realizowano bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, lecz w każdym z przypadków naruszenia prawa, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z2003r. Nr 207, poz. 2016). Niezależnie od tego, czy postępowanie wszczęto na wniosek jednej ze stron czy z urzędu, organ winien dokładnie ustalić, czy i na ile roboty budowlane wykonane zostały z naruszeniem prawa. Jeżeli organ stwierdzi jakiekolwiek naruszenie prawa określone w ust.1 pkt 1-4, winien zastosować odpowiednią procedurę (m.in. art. 51 ust.1). O tym, że postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia w omawianym przypadku nie przeprowadzono świadczy m.in. wniesione odwołanie. W związku z powyższym organ odwoławczy orzekł jak w osnowie. W skardze na powyższą decyzję J. G.-K. i A. K. wnieśli o jej zmianę lub uchylenie, zarzucając, iż odwołująca się od decyzji organu pierwszej instancji W. N. nie jest stroną tegoż postępowania. Osoba ta zdaniem skarżących nie jest właścicielem działki nr [...], która na niewielkim odcinku graniczy poprzez P. K. z ich działką nr [...]. Właścicielem jest jedynie W. R. Nadto skarżący podkreślili, iż posesja ich graniczy na całej długości z drogą gminną, stąd tylko Gmina jako właściciel drogi nr [...] jest stroną tegoż postępowania i to ona miała prawo wnosić odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji . Stąd skarżący zarzucili, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję mechanicznie, pochopnie i bez zastanowienia. Odnosząc się do treści merytorycznej zaskarżonej decyzji, wskazali, iż nie godzą się ze stwierdzeniem, że ogrodzenie wyremontowane było z naruszeniem prawa, a to art. 50 ust. 1, pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016). Budowa ogrodzenia od strony strumienia nie wymaga pozwolenia lub zgłoszenia na budowę, mimo, że jest na podmurówce. W myśl zaś art. 29 pkt 1, ppkt 23 Prawa budowlanego /tekst jednolity Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016/ w ogóle budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Ogrodzenie zaś od strony drogi gminnej (nr [...]), jako odbudowywane po zniszczeniu w wyniku działania żywiołu, również zdaniem skarżących nie wymagało zgłoszenia ani pozwolenia, co w swojej decyzji ujął PINB. Skarżący nie godzą się także ze stwierdzeniem, że ich ogrodzenie stanowi bezpośrednie zagrożenie zalaniem, z tej to przede wszystkim przyczyny, że skoro ogrodzenie znajduje się wzdłuż drogi, to nie może mieć wpływu na zagrożenie zalaniem przez P. K., skoro potok płynie w poprzek drogi i prostopadle do ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153, poz.1269) w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]., Nr [...]narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, a która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Zgodnie zaś z art.127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art.28 k.p.a. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona (art.127 § 1 k.p.a.). Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny (art.28 k.p.a.), organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Decydującym zatem kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Niewątpliwe jest, że odwołanie wniesione przez osobę , która uważa, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ drugiej instancji tegoż odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt.3 k.p.a. (por. B.Adamiak i J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2. wyd. C.H.BECK W-wa 1998, str. 648). Podobnie przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn.akt OPS 16/98 (ONSA 1999, z.4, poz.119), która brzmi następująco: " Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt.3 k.p.a. Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. W niniejszej sprawie, istotne zatem znaczenie miało ustalenie przez organ odwoławczy, czy W. N. ma w niej przymiot strony w rozumieniu cyt. wyżej art.28 k.p.a., czyli rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniesienia przez w/w odwołania od opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...], Nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wybudowania ogrodzenia posesji przy ul.R. [...] w K. przez J. G.-K. i A. K. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że organ pierwszej instancji powołując się na przepis art.61 k.p.a. pismem z dnia [...]Nr [...]zawiadomił : Urząd Gminy M., H. R., A. K. i J. G.-K., że na wniosek Urzędu Gminy w M. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego przez H. R. ogrodzenia na drodze gminnej [...] oraz w sprawie ogrodzenia posesji nr [...] przy ul.R. w K. Pismem z tegoż samego dnia, [...], tenże sam organ zawiadomił w/w o mającej się odbyć w dniu [...] wizji w przedmiocie wyżej określonym . Z powyższych czynności, sporządzony został protokół, w którym w części : " Strony i ich pełnomocnicy: " – zamieszczono w poz.3 wpis o treści; "W. N. – zam. ul.L. [...], K. ". Z protokołu tego wynika także, że w/w W. N. składała jedynie wyjaśnienia w sprawie wybudowanej bramy na drodze gminnej [...] . Z akt sprawy wynika także, że decyzją z dnia [...]., Nr [...], organ pierwszej instancji powołując się art.49b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016) oraz ustalenia dokonane podczas powyższej wizji w terenie, nakazał W.N. rozbiórkę bramy ogrodzeniowej wybudowanej w poprzek drogi gminnej nr [...]w K. Z powyższych ustaleń niewątpliwie wynika, że organ pierwszej instancji, pismem z dnia [...]zawiadomił Urząd Gminy M., H. R., A.K. i J. G.-K. jako strony postępowania o wszczęciu postępowań w dwóch odrębnych sprawach, a to w sprawie bramy ogrodzeniowej wybudowanej w poprzek drogi gminnej nr [...] w K. oraz w sprawie ogrodzenia posesji nr [...] przy ul.R. w K. Z akt sprawy nie wynika zaś, by organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania W.N.. Wprawdzie W. N., jak to już Sąd wyżej zauważył, brała udział w oględzinach jakie miały miejsce w dniu [...]., lecz z protokołu tegoż zdaje się wynikać, że była osobą zainteresowaną jedynie w sprawie bramy ogrodzeniowej wybudowanej w poprzek drogi gminnej nr [...] w K. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, by umieszczenie W. N. w rozdzielniku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...]., Nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego ogrodzenia posesji przy ul.R. [...]w K., uczyniło z niej stronę tegoż postępowania. W tej sytuacji, skoro odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], Nr [...]wniesione zostało przez W. N. , to organ odwoławczy winien był przede wszystkim przeprowadzić kontrolę dopuszczalności wniesionego odwołania. Organ ten natomiast zaniechając w tym względzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie przedstawiając żadnej argumentacji w tym względzie, wydając zaskarżoną decyzję naruszył nie tylko przepis art.138 § 2 k.p.a., lecz także przepis art.107 § 3 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca definiując w art.28 k.p.a. pojęcie strony postępowania, jednoznacznie wskazał na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym, czyli takim, który wynika określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i musi być interesem indywidualnym strony postępowania. Oznacza to tyle, że uczestniczenie jakieś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie , gdzie choćby w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2001r., sygn.akt I S.A. 511/00 /LEX nr 54725/, Sąd stwierdził, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Nadto odwołać się należy do wyroku z dnia 19 marca 2002r., sygn.akt IV S.A. 1132/00 /LEX nr 81670/, gdzie Sąd stwierdził, iż szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA z 2 lutego 1996r., sygn. akt IV SA 846/95, oraz glosa Jana Zimermana OSP z 1997r., nr 4, poz. 83). W tym stanie rzeczy przedwczesne jest zatem rozpatrywanie przez Sąd podnoszonych w skardze dalszych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt.1 lit. c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.