II SA/Wr 332/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. B. - Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A" w Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia wodnoprawnego na pobory wody powierzchniowej i podziemnej dla potrzeb Zakładu Produkcyjnego w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; WSA/wyr. 1 -sentencja wyroku Decyzją z dnia [...]r.( [...]) Starosta Z. działając między innymi na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 2 i 6 oraz art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 z późn.zm.) - po uprzednim rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Wędkarskiego -Zarządu Okręgowego w L. (zwanego dalej P.Z.W.) - udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na gromadzenie wód opadowych w stawie rybnym zlokalizowanym na działce nr [...], w obrębie P., oraz na odprowadzanie wody ze stawu do potoku S.. W pkt II pozwolenia wodnoprawnego zobowiązano Polski Związek Wędkarski między innymi do naprawienia wszelkich szkód związanych z eksploatacją stawu oraz do umożliwienia poboru wody ze stawu w ilości koniecznej do prowadzenia działalności Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "A" w Z., które pobierało wodę przed przekazaniem stawu przez Przedsiębiorstwo Górniczo-Produkcyjne B. w W. na rzecz P.Z.W. Rozstrzygnięcie powyższe zakwestionowane zostało przez wnioskodawcę, który zarzucił, że nałożone w nim obowiązki są niejasne i nie zostały określone w sposób ścisły. Nie jest również zrozumiałe dlaczego P.Z.W. miałby umożliwiać pobór wody firmie A, skoro postępowanie dowodowe nie wykazało, czy ten podmiot posiadał formalną zgodę poprzedniego użytkownika wieczystego na pobór wody z przedmiotowego zbiornika. Dlatego strona odwołująca uważa, że takie rozstrzygnięcie narusza jej interes prawny i uniemożliwia właściwe korzystanie z obiektu, który został zrekultywowany w kierunku wodnym. Wskazano również na naruszenie art. 128 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, nakazującego określenie w pozwoleniu wodnoprawnym w szczególności: terminów odprowadzania wody oraz wprowadzania ścieków dla zakładów które cechuje sezonowość, niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko oraz sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości pobieranej wody. Zauważono również, że jeżeli o pozwolenie wodnoprawne ubiega się kilka zakładów to pierwszeństwo w jego uzyskaniu mają zakłady zaopatrujące ludność w wodę a następnie zakłady których korzystanie z wód przyczyni się do poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym. 2 Sygn.akt II SA/Wr 332/05 W konkluzji odwołujący stwierdził, że decyzja rażąco narusza prawo i powinna zostać uchylona lub zmieniona, przy czym należy uwzględnić fakt, że to P.Z.W. jest użytkownikiem wieczystym stawu. Przed wydaniem opisanej wyżej decyzji - w dniu [...]r. -wniosek o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla tego samego stawu złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowe A w W.,. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Starosta Z. decyzją z dnia [...]r. ([...]), udzielił A. B. właścicielowi ww. Przedsiębiorstwa pozwolenia wodnoprawnego dla Zakładu Produkcyjnego w W. obejmującego pobór wody powierzchniowej, ze zbiornika będącego w użytkowaniu P.Z.W., do płukania grysów bazaltowych, w ilości max 3000 m3 na rok, przy założonej 20% utracie wody oraz pobór wody podziemnej ze studni, dla celów sanitarnych zakładu. Powyższa decyzja zakwestionowana została w odwołaniu przez Polski Związek Wędkarski - Zarząd Okręgu w L., który wniósł o jej uchylenie w określonych częściach i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, bądź o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zarzucono, że decyzja narusza interes prawny Związku i uniemożliwia mu właściwe korzystanie ze stawu, który pozostaje w jego użytkowaniu wieczystym. Wskazano, że w sentencji nie określono miejsca montażu wodomierza i obowiązku jego zaplombowania w sposób uniemożliwiający jego demontaż, co rodzi obawy w kwestii kontroli ilości pobieranej wody. Podniesiono, że decyzja podjęta została z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego bez wyjaśnienia, czy wnioskodawca może w inny sposób, np. przez wykonanie studni głębinowej zaspokoić swoje potrzeby związane z produkcją i czy pobór wody nie spowoduje szkód w postaci zaniku życia biologicznego. Podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie nie uwzględniono również wymogów wynikających z art. 128 ust. 1 i 2 oraz art. 123 ustawy - Prawo wodne. Zauważono też, że nie godzi ono interesów obu stron postępowania pomimo, że sprawa pozostaje w związku ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. ([...]), wydaną między innymi na podstawie art. 132 § 2 k.p.a., Starosta Z. uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla Polskiego Związku Wędkarskiego (pkt I) oraz decyzję z dnia [...]r. udzielającą 3 Sygn.akt ll SA/Wr 332/05 pozwolenia wodnoprawnego dla A. B. (pkt lI), orzekając jednocześnie o: - udzieleniu Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu pozwolenia wodnoprawnego na gromadzenie wód opadowych w stawie rybnym zlokalizowanym na działce nr [...] w obrębie P., oraz na odprowadzanie wody ze stawu do potoku Szreniawa ( pkt III); - udzieleniu A. B.- właścicielowi Przedsiębiorstwa A - pozwolenia wodnoprawnego dla Zakładu Produkcyjnego w W. obejmującego pobór wody powierzchniowej ze zbiornika będącego w użytkowaniu PZW - ZO w L. do płukania grysów bazaltowych w ilości max 3000 m3 na rok, przy założonej 20% utracie wody i pobór wody podziemnej ze studni, dla celów sanitarnych zakładu (pkt IV). W pozostałej części decyzji, organ określił czas udzielonych pozwoleń, ustalił jako zakład główny - PZW Zarząd Okręgu w L. oraz nałożył na wnioskodawców określone obowiązki. Decyzja ta ponowne została zakwestionowana przez Polski Związek Wędkarski - Zarząd Okręgu w L., który wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego oraz o odmowie udzielenia tego pozwolenia na rzecz A. B.. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że organ I instancji naruszył art. 132 k.p.a., gdyż nie mógł we własnym zakresie uchylić zaskarżonych odwołaniem decyzji skoro -jak wynika z rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...]r. - nie uwzględnił żadnego z zarzutów podnoszonych w odwołaniach P.Z.W. poza zwróceniem uwagi na to, że przypadku jednego zbiornika wodnego organ powinien prowadzić jedno postępowanie wodnoprawne. Zdaniem odwołującego się ten wniosek mógł być jednak zrealizowany dopiero po uchyleniu decyzji przez organ drugiej instancji i połączeniu postępowań. Wojewoda D., w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...]r. ([...]) - na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego A. B. i nakładającej na niego określone obowiązki (pkt IV i VIII); w części określającej zakład główny (pkt V); oraz nakładającej niektóre obowiązki na P.Z.W. ( pkt VII pkt 5) orzekając jednocześnie o odmowie udzielenia 4 Sygn.akt II SAAA/r 332/05 A. B. pozwolenia wodnoprawnego na pobory wody z przedmiotowego stawu. W głównych motywach swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zawarte w decyzji z [...]r. zobowiązanie Polskiego Związku Wędkarskiego do umożliwienia korzystania Przedsiębiorstwu A z poboru wody ze stawu należącego do tego Związku, nie miało żadnego uzasadnienia, zwłaszcza, że nie wyraził on zgody na korzystanie z wody będącej - zgodnie z art. 12 Prawa wodnego -jego własnością. Po wniesieniu odwołania organ pierwszej instancji nie skorzystał jednak z możliwości wynikającej z art. 132 i 133 k.p.a., lecz wydał kolejną decyzję, w której udzielił A. B. odrębnego pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie ze zbiornika należącego do P.Z.W.. Naruszył tym samym przepisy art. 7 , 8 i art. 133 k.p.a., co prowadziło organ do stwierdzenia, że druga decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie wniesione od tej decyzji organ odwoławczy uznał za całkowicie zasadne, aby jednak nie sprawiać dolegliwości prawnych stronie odwołującej się, uznając słuszność jej praw, orzekł o uchyleniu decyzji w części obejmującej uprawnienia i obowiązki firmy A i odmówił tej firmie prawa do korzystania z wód należących do Polskiego Związku Wędkarskiego. Wobec takiego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. B. - właściciel Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego A - zarzucając mu naruszenie; * art. 7 i art. 9 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym pominięciem jego interesów i nadmiernym uprzywilejowaniem interesów Polskiego Związku Wędkarskiego jako organizacji społecznej; * art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2000 r. - Prawo wodne poprzez nieuzyskanie przy wydaniu decyzji maksymalnych korzyści społecznych, które stanowią jeden z podstawowych celów prawidłowo stosowanej ustawy. W uzasadnieniu strona skarżąca wykazywała, że Wojewoda nie uwzględnił przedstawionych przez niego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego argumentów, przemawiających za pozyskaniem pozwolenia wodnoprawnego lecz dał prymat innemu, bardzo problematycznemu, interesowi - prowadzenia gospodarki rybackiej w płytkim stawie osadowym, który zdaniem skarżącego nie spełnia wymogów stawu rybnego. 5 Sygn. akt ll SA/Wr 332/05 Nie uwzględniono, że jego zakład produkcyjny zlokalizowany jest w pobliżu przedmiotowego stawu a prowadzona działalność produkcyjna wymaga dostępu do choćby ograniczonej ilości wody. Skarżący zauważył również, że z wody korzysta okresowo, w zależności od potrzeb. Podniósł, że Wojewoda rozstrzygając problem wspólnego korzystania ze stawu nie wyjaśnił sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art, 7 k.p.a. W decyzji nie ma w tym względzie żadnego racjonalnego uzasadnienia poza lakonicznym stwierdzeniem "uznaję słuszność jego praw". Skoro poprzednia decyzja zdaniem Wojewody nie miała żadnego merytorycznego uzasadnia, to tym bardziej trudno za prawidłową i podjętą z poszanowaniem prawa uznać zaskarżoną decyzję posiadającą tak "przekonujące" uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że dla kwestionowanego rozstrzygnięcia decydujący był art. 12 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, w myśl którego wody stojące znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność jego właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując przedstawionych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), Sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Oznacza to, że działając w granicach danej sprawy, ma prawo, a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. 6 Sygn.akt II SA/Wr 332/05 Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z określoną w art. 15 k.p.a. zasadą ogólną dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy w ramach przyznanych kompetencji nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w granicach zakreślonych przepisami art. 7, art. 6 oraz art. 136 k.p.a. - dokonać ponownego rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku tego rozstrzygnięcia organ podejmuje jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Stosując się do powyższej zasady Wojewoda D. dokonując ponownego rozstrzygnięcia sprawy, winien przede wszystkim zwrócić uwagę, że zaskarżona odwołaniem decyzja Starosty Z. z dnia [...]r, podjęta została przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 132 § 2 k.p.a. Przepis ten wprowadzając wyjątek od zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją, pozwala organowi który wydał decyzję w pierwszej instancji - po wnikliwym rozpatrzeniu złożonego od niej odwołania - na wydanie nowej decyzji w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Należy jednak podkreślić - gdyż ma to istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy - że uprawnienie to może być zrealizowane pod warunkiem łącznego spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Po pierwsze, jeżeli odwołanie wniosła jedna ze stron postępowania, to wszystkie pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, a po drugie, organ administracji, który decyzję wydał musi uznać, że odwołanie to zasługuje w całości na uwzględnienie ( art. 132 § 1 i § 2 k.p.a.). Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że organ pierwszej instancji traci wskazane kompetencje orzecznicze na rzecz organu drugiej instancji. W takiej sytuacji, od tego momentu, tylko ten organ władny jest uchylić lub zmienić zaskarżoną odwołaniem decyzję. 7 Sygn.akt lI SA/Wr 332/05 Analiza treści decyzji drugoinstancyjnej oraz znajdujących się w aktach sprawy decyzji organu pierwszej instancji i złożonych od nich odwołań wskazuje jednak, że powyższe kwestie nie były w ogóle przedmiotem oceny organu odwoławczego, pomimo że miały podstawowe znaczenie dla wyniku postępowania. Przede wszystkim Wojewoda zupełnie pominął fakt, że organ pierwszej instancji wydając decyzję na podstawie art. 132 k.p.a. rozpatrzył w niej dwa różne odwołania -złożone w dwóch odrębnych postępowaniach zakończonych dwoma odrębnymi decyzjami - doprowadzając w ten sposób do wydania jednej decyzji. Nie dokonując w tym momencie oceny prawidłowości działań organu pierwszej instancji, poprzedzających moment wydania decyzji z dnia [...]r. , jako że kwestia ta powinna być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, Sąd zauważa, że przepis art. 132 k.p.a. absolutnie nie stwarzał po stronie organu pierwszej instancji takich uprawnień. Wszelkie czynności procesowe - w obu prowadzonych wcześniej postępowaniach administracyjnych - organ ten zakończył bowiem odrębnymi decyzjami, które zaskarżone zostały dwoma odwołaniami złożonymi w odrębnych postępowaniach. Po złożeniu odwołań orzecznicze uprawnienia organu pierwszej instancji, ograniczone brzmieniem art. 132 k.p.a., w oczywisty sposób nie pozwalały na rozpatrzenie tych odwołań w jednej decyzji to jeszcze podejmowanej w tym szczególnym trybie. Organ odwoławczy nie zbadał również, czy spełnione zostały omówione wyżej przesłanki formalne i materialne uzasadniające możliwość zastosowania art. 132 § 2 k.p.a. Trzeba bowiem wskazać, że zarówno w obu toczących się przed organem pierwszej instancji - jako odrębne - postępowaniach, obok strony odwołującej się -Polskiego Związku Wędkarskiego - występowały również inne strony, w tym Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe "A" oraz Przedsiębiorstwo Górniczo-Produkcyjne "B.". Zatem przed uchyleniem obu decyzji udzielających pozwolenia wodnoprawnego organ winien przede wszystkim uzyskać wyraźną zgodę pozostałych uczestników postępowania. Dodać należy, że ze zgody tej powinno wynikać, że strony akceptują uchylenie lub zmianę decyzji w sposób zgodny ze wszystkimi żądaniami zawartymi w odwołaniu. Z akt sprawy nie wynika jednak aby zgoda taka została uzyskana. W szczególności nie potwierdza tego protokół z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...]r., który praktycznie nie zawiera żadnych istotnych treści, a tym bardziej załącznik do przedmiotowego protokołu, 8 Sygn.akt II SA/Wr 332/05 skoro nie ma w nim nawet podpisu osoby go sporządzającej nie wspominając już o podpisach osób, których oświadczenia w nim umieszczono. Niewątpliwie nie może on zatem korzystać z przymiotu dokumentu urzędowego. Na marginesie Sąd zauważa, że nawet gdyby złącznik ten spełniał konieczne wymogi formalne to i tak z jego treści nie wynikają oświadczenia wystarczające do uznania, że strony obu postępowań wyrażają zgodę na uchylenie kończących je decyzji w związku z żądaniami odwołań. W kwestii uzyskania omawianej zgody nie wypowiada się też w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji. Pomimo tych ewidentnych braków organ odwoławczy podnoszonej okoliczności nie wyjaśnił, lecz przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy podejmując decyzję kasacyjno-reformacyjną. W takiej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została bez spełniania wskazanych wyżej przesłanek formalnych, czym w istotny sposób uchybiono art. 132 § 2 k.p.a. , Wobec przedstawionych wyżej uchybień Sąd nie dokonuje oceny czy spełniona została druga przesłanka ( materialna) umożliwiająca zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 132 § 2 k.p.a., jako, że w tych okolicznościach jest to zbyteczne. Dla porządku już tylko należy zasygnalizować, że Wojewoda nie odniósł się do innych uchybień popełnionych przez Starostę, jak wszczęcie z urzędu kolejnego postępowania wodnoprawnego, po złożeniu przez P.Z.W. odwołań od decyzji udzielających tego pozwolenia, czy też prowadzenie czynności dowodowych i wyjaśniających (rozprawa administracyjna) po złożeniu odwołań, pomimo braku uprawnień do takiego działania wynikających z art. 132 i 133 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II podyktowane zostało koniecznością zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanego aktu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, w pierwszym rzędzie rozważy zatem i oceni legalność decyzji pierwszoinstancyinei, w świetle przesłanek i uprawnień wynikających z art. 132 k.p.a., a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie faktycznym i prawnym orzeczono jak na wstępie. 9