II SA/Wr 332/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia NSA -Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania L.M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...], ustalającej - na rzecz E.J. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu mieszkaniowo-usługowego z garażem podziemnym wraz z przebudową i nadbudową istniejącego budynku nr 8a na cele mieszkalne oraz z elementami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działkach oznaczonych geodezyjnie nr 23/1, nr 23/2, nr 24, nr 25 oraz części działek nr 28 i nr 63, AM-16, obręb P.G. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu wniesionego przez L.M. odwołania strona argumentowała, że jako współwłaścicielka przylegającej do terenu zainwestowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr 28, nie wyraża zgody na realizację planowanego zamierzenia. W tym kontekście zwróciła uwagę, że kwestionowana decyzja narusza prawo własności i uprawnienia osób trzecich. Uznała, że skoro konsekwentnie wyrażała sprzeciw wobec planowanej inwestycji, to organ lokalizacyjny winien wydać decyzję odmowną. Wskazała, że planowana zabudowa w sposób brutalny niszczy ład przestrzenny, jest sprzeczna z historycznym układem urbanistycznym, ponadto pozbawia mieszkańców godziwych warunków życia. Sama natomiast decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 4, 7 tejże ustawy. Dalej strona argumentowała, że brak jest możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, albowiem inwestor nie uzyska jej zgody na ustanowienie służebności przejazdu przez działkę nr 28. L.M. wskazywała również, że inwestor nie ma tytułu prawnego do objętej planowanym zamierzeniem działki nr 23/2. Strona wreszcie zarzuciła, że wbrew temu, co wyrażono w kwestionowanej decyzji teren objęty przedmiotową decyzją podlega ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), albowiem zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. /uchwała Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...]r./ - jest to "ogólno miejska strefa ochrony konserwatorskiej II". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie L.M. nie zasługiwało na uwzględnienie. Oceniając planowaną inwestycję przez pryzmat warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w ocenie Kolegium wszystkie one zostały spełnione, ponieważ: - działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...] – są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej; - teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - od ul. [...]; - istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (por. pismo Spółki A z dnia 22 września 2008 r.; pismo Spółki B we W. z dnia 29 września 2008 r. oraz zawarta z Spółką C Oddział we W. "Umowa przedwstępna [...]" z dnia 20 marca 2009 r.); - teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to w użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako "grunty zabudowane" (symbole "B" oraz "Bi"); - żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Także analiza funkcji i cech zabudowy została przeprowadzona zdaniem Kolegium zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Ustalone parametry planowanej inwestycji nie naruszają ładu przestrzennego otoczenia. Kolegium zauważyło, że w sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego. Ponieważ szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji od strony ul. [...] wynosi około 60 metrów, to granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w odległości nie mniejszej niż ok. 180 metrów wokół terenu potencjalnego zainwestowania. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy określił zatem te granice w odległości około 180-480 od granic terenu planowanego zamierzenia. W tym kontekście Kolegium podkreśliło, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ lokalizacyjny w sposób wystarczający wyjaśnił, w jaki sposób wyznaczył obszar analizowany. Co istotne, prawidłowo argumentował, że wyznaczył obszar analizowany w każdą stronę od wszystkich granic przedmiotowej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Obszar analizy, poprowadzony w zasadzie wzdłuż ulic, tworzy urbanistyczną całość, dając podstawę do badania parametrów i cech zabudowy. Dalej Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji – w pierwszej kolejności – ustalił obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku na działce nr 28 przy ul. [...]. Postępowanie takie było zgodne z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia, albowiem jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (w rozpoznawanej sprawie budynku posadowionego na działce nr 28). Ponadto - ze względu na istniejący uskok w usytuowaniu budynków na sąsiednich działkach, dopuszczono przekroczenie obowiązującej linii zabudowy na części elewacji frontowej powyżej pierwszej kondygnacji, w celu umożliwienia łagodnego pokonania tego uskoku projektowaną zabudową i możliwości wypełnienia pierzei. Następnie organ lokalizacyjny określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (który dotyczy łącznej powierzchni działek nr 23/1, nr 23/2, nr 24 i nr 25) - 0,44, co zgodnie § 5 ust. 1 rozporządzenia odpowiada wartości wskaźnika występującego w obrębie obszaru analizowanego. Dalej Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku od strony ul. [...] wynika z ograniczenia istniejącą zabudową na działkach sąsiednich. Planowana zabudowa wypełni bowiem lukę pomiędzy budynkami posadowionymi na działkach nr 28 oraz nr 9/5. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 23 metrów - ustalono dla projektowanej zabudowy - zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia - na podstawie wyników analizy. Taka wartość parametru będzie bowiem nawiązywać do przylegającego bezpośrednio budynku na działce nr 28. Również wyniki analizy przemawiały z ustaleniem maksymalnej wysokości budynków w głębi działki od 21 do 23 metrów, natomiast wysokość kalenicy istniejącego przebudowywanego budynku -16,5 metrów. Jeżeli zaś chodzi o geometrię dachu - to organ pierwszej instancji ustalił ten parametr zgodnie z § 8 rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, jako dach płaski, a dla budynku przebudowanego - dach dwuspadowy lub wielospadowy. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji. Charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami wpisuje się w rodzaj zabudowy posadowionej na bezpośrednio przylegających działkach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Biorąc pod uwagę wspomniane dyrektywy Kolegium stwierdziło, że realizacja planowanej inwestycji – nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego okolicy. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy. Teren potencjalnego zainwestowania nie leży bowiem na obszarze, który w poprzednio obowiązującym ogólnym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym przez Radę Narodową we W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]), był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego. Także w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 ustawy. Oceniając natomiast zarzuty sformułowane w odwołaniu Kolegium uznało, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, podkreślając, że prawodawca nie wprowadził jako przesłanki dopuszczalności wydania decyzji lokalizacyjnej zgody stron tego postępowania. Dlatego też protest L.M. wobec planowanej inwestycji nie mógł mieć wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dlatego też z jednej strony inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu potencjalnego zainwestowania (czy też tak jak w niniejszej sprawie nie musi dysponować własnością całej nieruchomości). Z drugiej zaś strony, zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ma być realizowana inwestycja nie stanowi przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie pozytywnej decyzji jest uzależnione jedynie od spełnienia wzmiankowanych przesłanek z art. 61 ust. 1 omawianej ustawy. Zdaniem Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę, że planowane zamierzenie jest dopuszczalne przez pryzmat przepisów szczególnych. To, czy inwestycja zostanie zrealizowana zostanie rozstrzygnięte dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Co do sprawy komunikacji planowanego zamierzenia Kolegium wyjaśniło, że na obecnym etapie postępowania wystarczające jest ustalenie potencjalnego sposobu połączenia inwestycji z droga publiczną. Dlatego też zapis dotyczący ustanowienia służebności od strony ul. [...] ma charakter warunkowy. To czy taka służebność rzeczywiście powstanie uzależnione jest od czynności cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem a właścicielem działki nr 28 lub też - w przypadku braku takiego porozumienia - od ewentualnego orzeczenia sądu powszechnego ustanawiającego służebność gruntową. Zresztą, teren ma dostęp do drogi publicznej, a tylko sama komunikacja będzie odbywała się na zasadzie służebności. Stąd też powyższych ustaleń decyzji nie można zdaniem Kolegium rozpatrywać w kontekście dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Nadto Kolegium wskazało, że kształtu czy też dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie determinują zapisy obowiązującego dla tego terenu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W.. Co istotne, ewentualne uwzględnienie terenu zainwestowania w Studium jako "ogólnomiejskiej strefy ochrony konserwatorskiej II" nie miałoby również żadnego wpływu na przebieg postępowania z punktu widzenia obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony zabytków. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 4 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Na podstawie zaś art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie można w ocenie Kolegium uznać, że wprowadzenie strefy ochrony konserwatorskiej w Studium jest równoznaczne z ochroną konserwatorską w rozumieniu wzmiankowanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że planowana i inwestycja, jest zgodna z przepisami prawa, stąd orzekło, jak na wstępie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła L.M. wnosząc o jej unieważnienie względnie uchylenie, jak i uchylenie decyzji organu I instancji. Ponawiając zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu, skarżąca stwierdziła, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, tym samym wydało decyzję naruszającą prawo. W dalszym ciągu skarżąca uważa, że brak jest w obecnych uwarunkowaniach możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Wynika to ze stanowiska ZDiUM we W. i Jej jako współwłaścicielki terenu sąsiedniego, przez który miałby odbywać się dojazd do planowanej inwestycji. Inwestor nie uzyskał zgody na wjazd od ulicy [...], a jedynie na wyjazd. Nie ma też możliwości wjazdu przez działkę nr 28, której skarżąca jest współwłaścicielką – jako, że nie wyraża na to zgody. Zgodnie zaś z treścią pisma z dnia 21 stycznia 2009r. Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. - "na obciążenie działki nr 28 ograniczonym prawem rzeczowym w formie służebności gruntowej muszą wyrazić zgodę wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] 28 - 34". W dalszej części skargi, skarżąca podkreśliła, że skoro SKO twierdzi, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) to nie ma powodu do warunkowania w decyzji czy wręcz wymuszania służebności przejazdu poprzez działkę nr 28. Nadto skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zawierać klauzuli o tym, że inwestor będzie starał się o odstępstwo. W ocenie skarżącej decyzja o warunkach zabudowy podlega uchyleniu, albowiem konieczne jest dostosowanie się do wymagań ZDiUM i uzyskanie zgody na wjazd i przechód z ulicy [...], jak i przeprojektowanie zabudowy, aby nie znajdowała się na działce nr 28, oraz wykreślenie z decyzji numeru 28 tej działki. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżąca podniosła, że sposób w jaki organ wyznaczył obszar oddziaływania, wyznaczył linię zabudowy, wysokość górnej elewacji frontowej, geometrię dachu - nie zmienia faktu, że planowana zabudowa w sposób drastyczny narusza ład przestrzenny i sposób kształtowania zabudowy obrzeżnej dla tego obszaru miasta, jednocześnie w sposób drastyczny pogarszając warunki życia mieszkańców zabudowy istniejącej. Ponadto w ocenie skarżącej - proponowana zabudowa jest sprzeczna z historycznym sposobem kształtowania zabudowy co potwierdzają dołączone materiały archiwalne. Zdaniem skarżącej inwestycja podlega ustawie z dnia 17 września 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jest to "ogólnomiejska strefa ochrony konserwatorskiej II" zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy skarżąca oświadczyła, że wycofuje zarzut niezgodności kwestionowanych decyzji z ustaleniami Studium w części dot. ochrony konserwatorskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że skarga wniesiona przez L.M. została uwzględniona. Zważyć należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej ustawą. I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Jednakże jak stanowi art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5 tegoż przepisu, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt. 1); dostępu do drogi publicznej (pkt. 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt. 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt. 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt. 5). Szczegółowy zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodne z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Wskazać przy tym należy, że front działki zgodnie z definicją ujętą w § 2 pkt.5 powołanego wyżej rozporządzenia, to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zlokalizowanej na działce 23/1, 23/2, 24, 25 i części działek nr 28 i 63 nastąpiło decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią: załącznik nr 1 zawierający część graficzną decyzji, załącznik nr 2 zawierający część tekstową analizy oraz załącznik nr 3 zawierający część graficzną analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na załączniku graficznym nr 3, będącym kserokopią mapy zasadniczej w skali 1: 1000, gdy nadto w uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, cyt. "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu tut. organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie (...) - organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem tj. działek nr 23/1, 23/2, 24, 25 i 28, obszar analizowany. Szerokość frontu tych działek od strony ul. [...] wynosi 60.0m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 60.0 m tj. 180.0 m w każdą stronę od wszystkich granic tych działek, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych (budowlanych), leżących na obrzeżu tego obszaru oraz kwartałów tworzących całość urbanistyczną". W istocie do wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia, organ ustalił szerokość frontu działki, przyjmując szerokość działek 24, 25 i 28 przylegających do ul. [...]. Natomiast w opisanej wyżej decyzji z dnia 21 września 2009r. określając ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej, organ I instancji orzekł, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie od ul. [...] po uzyskaniu służebności gruntowej i ewentualnie od ul. [...] po uzyskaniu zgody ZDiUM. Istotne jest przy tym stanowisko Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., który to Zarząd w piśmie z dnia 26 listopada 2008r. skierowanym do organu I instancji w kwestii uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej stwierdził, cyt.: " ... obsługę komunikacyjną należy prowadzić od ul. [...] po uzyskaniu niezbędnej służebności drogowej. Dodatkowo dostęp od ul. [...] może być zapewniony wyłącznie na relacjach wyjazdowych z posesji ...". Z powyższych ustaleń wynikałoby, że główny wjazd na działkę, a o którym jest mowa w cyt. wyżej § 2 pkt.5 rozporządzenia odbywać się będzie z ul. [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę. /por. wyrok NSA z 1 września 2009r., sygn. akt II OSK 1336/08/ - nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/ Jeżeli tak, to wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego z uwzględnieniem szerokości frontu działek od ul. [...], gdy z ustaleń decyzji organu I instancji wynika, że z tej drogi nie będzie głównego wjazdu na działkę, stanowi w ocenie Sądu naruszenie § 3 ust.2 w związku z § 2 pkt.5 omawianego rozporządzenia. Podkreślić należy, że kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują strony o spornych interesach. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a przede wszystkim frontu działki - powoduje, że kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym, decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W rozpoznanej sprawie uzasadnienia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie zawierają w tym względzie stosownego wyjaśnienia i argumentacji. Niezależnie od powyższych uwag wskazać też należy, że wprawdzie jak to już wyżej Sąd zauważył, załącznik nr 2 zatytułowany "Część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (...) ", w pkt. 1 przedstawia charakterystykę zabudowy działek sąsiednich wraz z uśrednieniem funkcji oraz cech zabudowy, tym niemniej w oparciu o akta sprawy przyjąć można, że takiej analizy nie ma. Wprawdzie w aktach sprawy na k.28 – 34 znajdują się luźne kartki zatytułowane "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (...), co mogłoby wskazywać, że czynności związane z dokonywaniem analizy były przez kogoś prowadzone, tym niemniej skoro nie wiadomo kto sporządził te dane, jako że brak jest tak podpisu jak i pieczątki osoby sporządzającej tę analizę, to nie można przyjąć, że jest to dokument, a tym samym, że mógł stanowić podstawę do określenia konkretnych parametrów /wielkości/ zabudowy poprzez wydanie opisanej wyżej decyzji organu I instancji. Kwestia ta została zupełnie pominięta przez organ drugiej instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy i z tego względu – przed podjęciem orzeczenia o utrzymaniu decyzji w mocy - powinien, zgodnie z art. 136 k.p.a. powyższą okoliczność wyjaśnić. Analizując dalej części składowe decyzji organu I instancji, w oparciu o określone wymogi w art.52 ust.2 pkt.1 ustawy w związku z art.54 pkt.3 i art.64 ustawy, w związku z § 9 ust.3 rozporządzenia, podkreślić należy, że część graficzną decyzji jak i część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art.52 ust.1 ustawy. W niniejszej zaś sprawie tak załącznik nr 1 jak i załącznik nr 3 do w/w decyzji z dnia 21 września 2009r. sporządzony został niezgodnie z powyższymi przepisami, a to z tej przyczyny, że dokumenty te sporządzone zostały na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami i podpisem osoby reprezentującej organ wydający decyzję. Skoro zaś w/w przepis art.52 ust.2 pkt.1 ustawy posługuje się pojęciem "kopia mapy", to w ocenie Sądu oznacza, że przedmiotowe załączniki winny były być sporządzone wyłącznie na kopii mapy, o której mowa w tym przepisie. W dalszej części rozważań podkreślić należy /choć to już Sąd wcześniej zauważył/, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych taksatywne w dyspozycji art.61 ust.1 ustawy, w tym zgodnie z pkt.2 tegoż przepisu, teren projektowanej inwestycji musi mieć dostęp do drogi publicznej. Zgodnie zaś z dyspozycją art.2 pkt.14 omawianej ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy: 1/ bezpośredni dostęp do drogi, 2/ dostęp przez drogę wewnętrzną 3/ dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że we wniosku z dnia 18 sierpnia 2008r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ul. [...]. Z akt sprawy niewątpliwie zaś wynika, że w toku prowadzonego postępowania Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. przekazał organowi I instancji swoje stanowisko w kwestii uzgodnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że obsługę komunikacyjną należy prowadzić od ul. [...] po uzyskaniu niezbędnej służebności drogowej, zaś dostęp od ul. [...] może być zapewniony dodatkowo, lecz wyłącznie na relacjach wyjazdowych z posesji / pismem z dnia 26 listopada 2008r. k.14/. Organ I instancji w opisanej wyżej decyzji z dnia 21 września 2009r. określając ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej, orzekł /w pierwszej części zdania za stanowiskiem ZDiUM/, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie od ul. [...] po uzyskaniu służebności gruntowej, lecz w dalszej części wbrew stanowisku ZDiUM - orzekł /wprawdzie zastrzegając, że po uzyskaniu zgody ZDiUM/ - obsługę komunikacyjną od ul. [...]. W świetle powyższych ustaleń, gdy na dzień składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jaki i na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak jest ustanowienia służebności drogowej, gdy zaś to na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa obowiązek wykazania spełnienia wymogu określonego art.61 ust.1 pkt.2 ustawy, to zdaniem Sądu nie można było przyjąć jak uczyniły to organy, iż spełnione zostały wymogi z cyt. wyżej art.61 ust.1 pkt.2, czyli, że teren objęty wnioskiem dla przedmiotowej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji organy przyjmując, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez orzeczenie o obsłudze komunikacyjnej terenu od ul. [...] po uzyskaniu służebności gruntowej, czyli ustalenie dostępu do drogi publicznej poprzez działkę, która stanowi współwłasność skarżącej, naruszyły także konstytucyjnie chronione prawo własności w świetle dyspozycji art.1 ust.2 pkt.7 i art.6 ust.2 pkt.2 w związku z art.61 ust.1 pkt.2 i art.2 pkt.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.64 ust.3 Konstytucji RP. Istotne jest przy tym także, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczynane jest na wniosek inwestora /art.52 ust.1 w związku z art. 64 ust.1 omawianej ustawy/, który to zaś wniosek zgodnie z art.52 ust.2 ustawy winien zawierać określoną treść. Oznacza to, że to tenże inwestor jest dysponentem wszczętego na Jego wniosek przedmiotowego postępowania, stąd organ będąc związany treścią wniosku nie może tego wniosku zmieniać /modyfikować/, w konsekwencji nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wniosku. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro z akt sprawy nie wynika, by wniosek inwestora z dnia 18 sierpnia 2008r., w części dot. wskazania obsługi komunikacyjnej z ul. [...] został zmieniony przez wnioskodawcę, stąd organ I instancji wydając decyzję z dnia [...]r., Nr [...], z ustaleniem obsługi komunikacyjnej na innych zasadach niż określone zostało to przez inwestora w powyższym wniosku, uczynił to z przekroczeniem kompetencji, a tym samym z naruszeniem art.52 w związku z art.64 ust.1 ustawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Organ rozpoznając ponownie sprawę winien ocenić, czy dopuszczalna jest realizacja przedsięwzięcia o planowanych parametrach z uwagi na wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także mając na względzie, że na etapie postępowania o warunkach zabudowy nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu planowanego budynku w stosunku do granic nieruchomości, czyli o warunkach techniczno-budowlanych /por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007r., sygn. akt II S.A./Łd 719/07, LEX nr 394827/. H.B. 29.12.2010r.