II SA/Wr 332/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 marca 2023 r. Nr IF-O.7843.41.2022.BL w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie wsporników I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W., podjętą na podstawie art. 30 ust. ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). – dalej: u.p.b., decyzją z 24.03.2022 r. (nr 721/2022), wniósł sprzeciw w stosunku zamiaru wykonania przez O. SA z/s w W. robót budowlanych określonych jako wymiana wsporników - ramek antenowych na szersze w miejsce demontowanych, montaż anteny GPS w systemowym uchwycie FYMA, przewieszenie istniejących anten [...] na wymieniane ramki antenowe, montaż planowanych anten sektorowych AEQE na planowanych ramkach, wymiana modułów radiowych. Roboty budowlane miały być zrealizowane na stacji bazowej - obiekcie radiotelekomunikacyjnym telefonii komórkowej, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb P., przy ul. [...] we W. Organ l instancji wskazał, że objęte zgłaszaniem roboty budowlane nie zostały zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w tym przypadku nie można mówić o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b.). Porównując zakres objętych zgłaszaniem robót z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzja Prezydenta W. z 12.09.2002 r. (nr 1784/02), organ I instancji stwierdził, że zakres ten wskazuje na rozbudowę istniejącej stacji bazowej w rozumieniu art. 3 ust. 6 u.p.b. Ponadto organ podniósł wątpliwości dotyczące zgodności robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wskazał, że w przypadku jednej z anten sektorowych inwestor nie przedstawił oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od tej decyzji inwestor wniósł odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1) art. 3 ust. 6 w związku z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że wymiana podzespołów stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wsporników - ramek antenowych oraz modułów radiowych oraz prace polegające na przewieszeniu istniejących anten na wymieniane ramki antenowe i montażu anteny GPS, stanowią przebudowę stacji bazowej, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 30 ust. 5c u.p.b. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji, gdy zdaniem organu I instancji zgłoszenie inwestora nie zawierało oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującego wszystkie działki wskazane w zgłoszeniu; 3) art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy planowana inwestycja stanowi wyłącznie modernizację istniejącej stacji polegającą na wymianie wsporników oraz montażu anten na nowych wspornikach, a zatem stanowi przedsięwzięcie wymagające jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b.; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, w szczególności przyjęciu, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy stacja bazowa, której modernizacji dotyczy niniejsza sprawa, została wybudowana przed uchwaleniem planu, a planowane przedsięwzięcie stanowi wyłącznie modernizację istniejącej stacji; 5) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez zaniechanie wyjaśnienia jakie powszechnie obowiązujące przepisy narusza przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem oraz poprzez przytoczenie nieistniejącego przepisu ustawy Prawo budowlane. Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną obecnie decyzją z 27.03.2023 r. (nr IF-O.7843.41.2022.BL) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił prawne rozumienie znaczenia takich pojęć jako: rozbudowa, przebudowa, remont oraz instalowanie i modernizacja. Na tej podstawie stwierdził, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę (art. 3 pkt 7a u.p.b.), a w związku z tym nie może znaleźć zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko do przypadków, gdy w ramach prowadzonych robót budowlanych do konstrukcji wsporczej już istniejącej stacji bazowej montuje się nowe urządzenia, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b., ponieważ zakres zastosowania tego przepisu ogranicza się wyłącznie do takich przypadków. Poza zakresem normowania analizowanej normy pozostają takie roboty budowlane, których konsekwencją dokonania jest ingerencja w konstrukcję wsporczą stacji bazowej, bowiem takim czynnościom nie można przyznać przymiotu instalacji. Jak wynika z dokumentu zgłoszenia, zasadniczym elementem zamierzenia budowlanego jest wymiana wsporników: ramek podwójnych na ramki potrójne, a dopiero na nowo zamontowanych ramkach przewieszone mają być anteny dotychczas istniejące oraz nowe, a dodatkowo zamontowana ma być antena GPS na uchwycie systemowym Fyma i wymienione moduły R. na moduły R.(1). Oznacza to, że skutkiem opisanych robót budowlanych byłaby ingerencja w konstrukcję wsporczą stacji bazowej, bowiem taki charakter ma wymiana wsporników. Skoro zatem stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego i stanowi całość techniczno-użytkową, to tym samym ingerencja w strukturę takiego obiektu, poprzez wymianę elementów jego konstrukcji, stanowić musi przebudowę. Natomiast art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy do tak określonego obiektu budowlanego dołączane byłoby nowe urządzenie bez ingerencji w strukturę już istniejącego obiektu. Ponadto Wojewoda wskazał, że realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń o nowych parametrach). W przypadku spornej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie sposób ich zakwalifikować jako remontu, ponieważ skutkiem ich dokonania byłaby zmiana parametrów technicznych i użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda wskazał natomiast, że w toku postępowania wyjaśniona została kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym niezasadnie organ przyjął, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo odnosząc się do kwestii niezgodności aktualnie istniejącego stanu obiektu budowlanego w porównaniu z jego parametrami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda stwierdził, że jest to zagadnienie, które należy do kompetencji odpowiednich organów nadzoru budowlanego, a jako takie pozostaje poza zakresem uprawnień organów administracji architektoniczno- budowlanej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podstawą sprzeciwu jest naruszenie wymaganej procedury zgłoszeniowej poprzez wykroczenie inwestycji poza katalog robót budowlanych dopuszczonych do realizacji w trybie zgłoszeniowym, nie zaś kwestia zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa miejscowego, w której to kwestii z przeprowadzone przez organ I instancji wywodu można wysnuć dwuznaczne wnioski. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł inwestor zarzucając Wojewodzie naruszenie prawa materialnego: 1) art. 3 ust. 6 w związku z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że wymiana podzespołów stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. ramek antenowych oraz modułów radiowych oraz prace polegające na przewieszeniu istniejących anten na wymieniane ramki antenowe i montażu anteny GPS, stanowią przebudowę stacji bazowej, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy planowana inwestycja stanowi wyłącznie modernizację istniejącej stacji, polegającą na wymianie ramek antenowych oraz montażu anten na nowych wspornikach, a zatem stanowi przedsięwzięcie wymagające jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, w szczególności przyjęciu, że wymiana ramek antenowych stanowi ingerencję w konstrukcję wsporczą stacji bazowej, w związku z czym planowana inwestycja stanowi przebudowę, podczas gdy polega ona wyłącznie na wymianie podzespołów stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że znany jest mu pogląd, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej, niezależnie od sposobu jej umieszczenia - czy to na istniejącym budynku, czy na innym obiekcie budowlanym, czy jest obiektem wolnostojącym - jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego i stanowi całość techniczno-użytkową. Niezależnie od tego, czy skarżący aprobuje prezentowany pogląd, nie może on jednak uznać, aby planowane prace polegające na wymianie ramek antenowych, przewieszeniu istniejących anten i wymianie modułów radioliniowych stanowiły przebudowę stacji bazowej. W ramach planowanego przedsięwzięcia inwestor zmierza do zmniejszenia wysięgu konstrukcji na jednym sektorze, czego skutkiem będzie mniej dominujący charakter konstrukcji. Jednocześnie, wbrew błędnemu poglądowi organów obu instancji, prace te nie ingerują w konstrukcję wsporczą stacji bazowej, a stanowią jedynie wymianę pojedynczych urządzeń i instalacji w ramach istniejącej stacji, nie zmieniają jej parametrów technicznych. W konsekwencji autor skargi stwierdził, że zgłoszona inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie obejmuje ona przebudowy istniejącej stacji bazowej, a jedynie wymianę jej kilku elementów. Omawiane prace mieszczą się w pojęciu instalowania antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie budowlanym, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń, obejmuje natomiast szerszy zakres robót i wiąże się z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 1634), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw w odniesieniu do zgłoszonego zamierzenia budowlanego, wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Spór w sprawie koncentruje się na tym, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane wykraczają poza katalog robót budowlanych dopuszczonych do realizacji w trybie zgłoszeniowym, w tym konkretnym przypadku, czy polegają one na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, o czym stanowi art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. Zdaniem strony skarżącej, zgłoszenie obejmuje wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie podzespołów stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. ramek antenowych oraz modułów radiowych oraz prace polegające na przewieszeniu istniejących anten na wymienione ramki antenowe, a także montaż anteny GPS. Opisane roboty stanowią wyłączenie modernizację istniejącej stancji bazowej, nie zaś jej przebudowę. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zgodził się z takim stanowiskiem, wskazując, że opisane roboty budowlane, zwłaszcza ze względu na wymianę ramek antenowy i związaną z tym ingerencję w konstrukcję wsporczą stacji bazowej, kwalifikować należy za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. W konsekwencji w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy powołał się na zmianę parametrów istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń o nowych parametrach). Odnosząc się do przedstawionych stanowisk należy wskazać, że wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych na podstawie tego przepisu nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych technicznych założeń inwestora. W konsekwencji organy muszą dokonywać ustaleń co do zakresu robót budowlanych, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie charakteru danych robót w świetle tego przepisu oraz pozostałych przepisów Prawa budowlanego. W szczególności należy zwrócić uwagę, że w przepisie art. 29 ust. 3 u.p.b. w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a objętych procedurą zgłoszeniową ustawa posługuje się zdefiniowanymi terminami "przebudowa" i "remont". Należy więc uznać, że instalowanie jest innym rodzajem robót budowlanych niż przebudowa czy remont. Potwierdzeniem tego poglądu jest także treść art. 3 pkt 7 u.p.b., gdzie wyraźnie ustawodawca rozróżnia wśród robót budowlanych prace polegające na "przebudowie", "montażu", czy też "remoncie". W konsekwencji Sąd przyjmuje za prawidłowe stanowisko, że w użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. pojęcie "instalowanie", obejmuje nie tylko przypadki, gdy w ramach prowadzonych robót budowlanych do konstrukcji wsporczej już istniejącej stacji bazowej montuje się nowe urządzania, o którym mowa w tym przepisie ale także te wszystkie przypadki, gdzie roboty budowalne polegają na demontażu starych oraz instalowaniu nowych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanych z tym urządzeń osprzętu i urządzeń zasilających. Instalowanie to zatem trwałe połączenie ze sobą elementów, które tworzą całość techniczno-użytkową, w tym przypadku stację bazową, na którą to całość składają się elementy konstrukcyjne oraz instalacje radiokomunikacyjnych, a także związany z tymi urządzeniami osprzęt i urządzenia zasilające, które w przyszłości mogą być odłączone bez uszkodzenia i zastąpione innymi elementami bądź urządzeniami. Nie ma zatem racjonalnych powodów, aby procedurę zgłoszeniową z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. ograniczać wyłączenie do robót budowlanych, które polegają na montażu nowego urządzenia od podstaw. Przyjęcie takiego zapatrywania oznaczałoby w praktyce, że łatwiej byłoby dokonać całkowitej rozbiórki już istniejącej stacji bazowej, aby następnie w ramach procedury z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. dokonać zgłoszenia w tym samym miejscu robót budowlanych, które w istocie będą polegały na modernizacji stancji bazowej, obejmującej jak w rozpatrywanym przypadku, wymianę wsporników – ramek antenowych oraz modułów radiowych oraz przewieszenie istniejących anten na wymienione już ramki antenowe oraz montaż anteny GPS. Ponadto z treści art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. nie wynika aby zakres zastosowania tego przepisu ograniczał się wyłączenie do robót budowlanych, które nie mogą ingerować w konstrukcję wsporczą stacji bazowej, w tym przypadku ramki antenowe. Skoro w stanie prawym obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia można zrealizować roboty budowlane polegające na instalowaniu - od podstaw - na obiekcie budowlanym, w tym przypadku budynku wielorodzinnym, stacji bazowej stanowiącej całość techniczno-użytkową, obejmującą antenową konstrukcję wsporczą i instalacje radiokomunikacyjne, a także osprzęt i urządzenia zasilające, to tym bardziej możliwe jest dokonanie w ramach tej samej procedury zgłoszeniowej, wymiany wskazanych w tym przepisie elementów konstrukcyjnych oraz urządzeń technicznych. W tym przypadku organ odwoławczy nie dostrzegł ewolucji przepisów prawa w kierunku mającym na celu rozwianie wątpliwości występujących w praktyce orzeczniczej organów architektoniczno-budowlanych przed nowelizacją art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a u.p.b. Wbrew także twierdzeniu organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, że w związku z montażem nowych urządzeń o nowych parametrach, dojdzie do zmiany parametrów istniejącej stancji bazowej. Reasumując, demontaż starych elementów oraz instalacja nowych elementów, w tym ramek antenowych, modułów radiowych podlegała procedurze opisanej w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. Z przedstawionych powodów zarzuty postawione w skardze są w pełni uzasadnione, przy czym decydujące jest naruszenie przepisów prawa materialnego art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. Otwartym natomiast pozostaje w sprawie zagadnieniem to, że zgłoszone roboty budowlane mają być prowadzone w obrębie obiektu budowlanego, który potencjalnie powinien być objęty procedurą legalizacyjną. Pozostawanie niezgodności aktualnie istniejącego stanu obiektu budowlanego w porównaniu z jego parametrami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej – na zasadzie art. 7b k.p.a.- nie powinny współdziałać z organami nadzoru budowlanego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę powyższe rozważania.