II SA/Wr 3326/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska-(spr) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2004 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz A. P. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, nakazał A.P. przedłożenie inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wraz z oceną stanu technicznego wykonanej więźby dachowej budynku gospodarczego i ocieplenia budynku mieszkalnego, w terminie do dnia 30 kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż przeprowadzona kontrola w dniu 28 września 2001 r. na posesji przy ul.[...] w D. ujawniła, że A. P. wykonał nową więźbę dachową na istniejącym budynku gospodarczym oraz ocieplił budynek mieszkalny bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. P., kwestionując prawdziwość stwierdzenia o wykonaniu nowej więźby dachowej. Istniejąca więźba została jedynie zakonserwowana środkiem ognioochronnym i grzybobójczym, wykonano wymianę pokrycia budynku blachą, w ilości 80% powierzchni dachu. Docieplenie ścian zewnętrznych budynku zostało wykonane metodą lekką, przy użyciu styropianu, z zachowaniem białego koloru, co nie zmieniło wyglądu zewnętrznego elewacji. Nadto odwołujący się podniósł, iż właścicielem nieruchomości była jego matka – M. P., która zmarła w 1999 r. Z uwagi na toczące się postępowanie spadkowe i brak ustalenia spadkobiercy, wydany na jego osobę nakaz jest niesłuszny. Jednocześnie A. P. złożył zobowiązanie, iż z chwilą gdy zostanie właścicielem nieruchomości przedłoży w Inspektoracie wymagane dokumenty. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity – Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, iż wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną a ich zakres nie upoważniał do zastosowania trybu art. 48 Prawa budowlanego. Skoro organ pierwszej instancji stwierdził, że istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to prawidłowo – w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego – wydał decyzję nakładającą na sprawcę samowoli obowiązek wykonania określonych czynności. Zarzuty A. P. uznano za bezzasadne. Podczas prowadzonych czynności kontrolnych, w których uczestniczył odwołujący się, ustalono, iż był on wykonawcą robót a nadto, że nastąpiła wymiana dachu a nie konserwacja. A. P. nie wniósł zastrzeżeń do protokołu, zatem należy przyjąć, iż nakaz został prawidłowo skierowany. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. P. powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od pierwszoinstancyjnej decyzji. Nadto skarżący wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który zwalnia od uzyskania stosownego pozwolenia budowę parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 i rozpiętości konstrukcji 4,80 m. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza dla sądu prawo, a nawet obowiązek, wszechstronnej oceny zaskarżonego aktu administracyjnego, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 151, poz. 1270 – zwanej dalej Prawo o postępowaniu). W niniejszej sprawie chodzi o ocenę legalności zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Kontrola sądowa ujawniła, iż w decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji dopuszczono się takiego naruszenia prawa materialnego a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego ustalenia jest obowiązek uchylenia objętych kontrolą aktów administracyjnych. Zasygnalizowane uchybienie polega na dokonaniu błędnej wykładni treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co spowodowało wadliwe jego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust 1, a więc m.in. bez wymaganego pozwolenia (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Przytoczone regulacje pozwalają na legalizację robót budowlanych wykonanych bez stosownego pozwolenia jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tym celu nakłada się na sprawcę samowoli obowiązek wykonania określonych decyzją czynności. W pojęciu "czynności" nie mieści się nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oraz oceny stanu technicznego przeprowadzonych robót. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi wskazywać konkretne czynności (prace) mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzją wydaną w oparciu o ten przepis można nakładać obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po spełnieniu tego obowiązku, niezależnie od wniosków jakie płyną z dokumentów, organ nie mógłby wydać decyzji nakazującej wykonanie konkretnych prac, od zrealizowania których uzależniona byłaby legalizacja samowoli, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Mając na względzie wyżej przedstawioną argumentację, za błędne należy uznać stanowisko organów obu instancji o możliwości nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego czysto formalnych obowiązków, obligujących do przedstawienia przez stronę dokumentów. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, organy w trybie przepisów k.p.a., bądź postępowania dowodowego objętego regulacją art. 81 c Prawa budowlanego – powinny były zwrócić się o dostarczenie koniecznych ocen technicznych, opinii, ekspertyz itp. Ewentualny brak współdziałania strony w tym zakresie nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Dotyczy to zwłaszcza organów o charakterze inspekcyjnym, które powinny posiadać własną wiedzę specjalistyczną do dokonania oceny obiektu budowlanego pod kątem zgodności lub niezgodności z wymogami budowlanymi. W przypadkach wymagających posiadania wiadomości specjalnych nie jest wykluczone zasięgnięcie przez organ opinii biegłego specjalisty. Przedstawione poglądy pozostają aktualne także pod rządami znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, w oparciu o którą przyjdzie organowi orzekać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż wadliwe jest samo rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest ono jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji weryfikacji w postępowaniu sprawdzającym, prowadzonym na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ nałożył na stronę obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej, nie precyzując o jaki dokument chodzi, organu lub osoby, od której dokument taki miałby pochodzić ani szczegółowych uwarunkowań jakim tego rodzaju dokument miałby odpowiadać. Zażądano również od skarżącego oceny stanu technicznego wykonanej więźby dachowej budynku gospodarczego i ocieplenia budynku mieszkalnego, podobnie jak wyżej, nie precyzując od kogo lub jakiej instytucji potwierdzenie tego rodzaju miałoby pochodzić. Nie wskazano również przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora obowiązek posiadania opisanej dokumentacji. Tego rodzaju nakazy, kierowane do osoby fizycznej, z natury rzeczy nie obeznanej z terminologią budowlaną, podważają naczelne zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.). Nie sposób również nie zauważyć, iż decyzje organów obu instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego również z innych względów proceduralnych. Otóż, za niedostateczne należy uznać ustalenia co do zakresu wykonanych prac w budynku gospodarczym , jak i co do osoby – sprawcy samowoli a w konsekwencji – adresata decyzji. Strona konsekwentnie utrzymywała w postępowaniu administracyjnym, iż nie wykonano nowej więźby dachowej, a inwestorem robót prowadzonych w 1998 r. była M. P., która zmarła w 1999 r. Skarżący dodatkowo podniósł w trakcie rozprawy sądowej, iż remont przeprowadziła firma wynajęta przez jego matkę. Niemożliwym jest odniesienie się do tych twierdzeń w sytuacji gdy organy administracji nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego. Oparcie swego stanowiska wyłącznie na fakcie, iż A. P. nie zgłosił zastrzeżeń do protokołu, jest w tej sprawie niewystarczające i stanowi o naruszeniu art. art. 7 i 77 k.p.a. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że o ile opisane naruszenia przepisów procedury administracyjnej, co do ustalenia adresata nakazu, świadczą o konieczności uchylenia decyzji, jako że niewątpliwie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą orzekały w nowej sytuacji prawnej, spowodowanej faktem, iż A. P. stał się właścicielem remontowanych obiektów. Za wyrokiem NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1796/96 (LEX nr 43781) trzeba wskazać, że "Następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości". Odnosząc się do zarzutu skargi, który – poprzez wskazanie treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego – zmierzał, jak się wydaje, do zakwestionowania twierdzeń o zaistnieniu samowoli budowlanej wyjaśnić trzeba, że przepis ten dotyczy wyłącznie budowy obiektów gospodarczych. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, przesądziło o konieczności uchylenia decyzji obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia treść art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu w związku z art. 97 § 1 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.