II SA/Wr 333/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Joanna Rajczyk apl. prok. po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki z o.o. A w K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie wymierzenia Spółce z o.o. A kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Sygn. akt IISA/Wr 333/03 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ż. wymierzył Spółce z o.o. A z/s w K. M. karę pieniężną w wysokości [...]zł za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, które rosły w pasie drogi gminnej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] AM 3 obrębu K. M., szczegółowo wymienionych i opisanych w załączniku nr 1 do decyzji, stanowiącym jej integralną część. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wycięcia drzew i krzewów w pasie drogi gminnej. W związku z zaistniałymi okolicznościami, przeprowadzone zostało z udziałem strony A sp. z o.o., postępowanie wyjaśniające, dokonano oględzin terenu oraz spisano protokół z oględzin wraz z wyszczególnieniem rodzaju, gatunków i obwodu wyciętych drzew oraz dokonano wymierzenia powierzchni wyciętych krzewów — bez zezwolenia właściwego organu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że wycięcia przedmiotowych drzew i krzewów dokonała Spółka A, co stwierdzone zostało również w postanowieniu Prokuratora Rejonowego w T. z dnia [...]r. Wymierzoną kwotę kary pieniężnej organ I instancji ustalił na podstawie przepisów prawnych obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. A, wnosząc o jej uchylenie. W ocenie strony, przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji argumenty organu I instancji są bezpodstawne. Przede wszystkim , zadaniem odwołującej, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że Spółka A sp. z o.o. dokonała wycięcia wymienionych w załączniku do decyzji drzew i krzewów. Zebrane w niniejszej sprawie dowody zdecydowanie przeczą ustaleniom faktycznym przyjętym przez organ I instancji za podstawę do wydania ww. decyzji, w szczególności : 1) niezrozumiałe jest przyjęcie przez organ I instancji, że wycinki dokonała strona, podczas gdy M. F. oświadczył, że osobiście dokonał wycinki drzew i krzewów, 1) pracownicy Spółki przyznali jedynie fakt naprawy drogi, 2) Dyrektor Spółki również nie potwierdziła dokonania przez stronę wycinki 3) Sygn. akt IISA/Wr 333/03 2 4) brak jest potwierdzenia, iż to Spółka A dokonała wycięcia drzew w ilościach przyjętych w protokole z dnia [...]r. i notatce sporządzonej w dniu [...]r, 5) w postanowieniu Prokuratora Rejonowego w T. z dnia [...]r. stwierdzono, że Spółka A Sp. z o.o. udrażniając drogę wycięła część krzewów, ogłowiła część drzew lecz nie wycięła drzew, tylko usunęła drzewa powalone na drogę. Dodatkowo odwołująca podniosła, że wyłączony z prowadzenia sprawy urzędnik W. K. nadal uczestniczył w postępowaniu, bowiem udzielił on informacji telefonicznej sierżantowi Z. F., w zakresie wysokości szkody. Przy piśmie z dnia [...]r. uzupełniającym odwołanie przedłożony został pogląd prawny radcy prawnego C. G. zawarty w publikacji p.t. "Odpowiedzialność z tytułu kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez zezwolenia" zamieszczony w MOP 2000 nr 6 str.365. Odwołująca Spółka zgadza się z poglądem tam wyrażonym, wobec czego twierdzi, że skoro nie była posiadaczem przedmiotowej drogi, to w konsekwencji nie mogła być adresatem zaskarżonej decyzji. Otwartą zdaniem Spółki, była droga odpowiedzialności prawno-karnej tyle tylko, że w tym zakresie postępowanie prawomocnie umorzono. Decyzją z dnia [...]r Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 110 ust. Ib pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz.U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), w związku z przepisem art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 200Ir. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085). W myśl art. 110 ust. Ib pkt 2 powołanej ustawy, za naruszenie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia - karę pieniężną wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, jak podkreślił organ odwoławczy, iż wskazany organ administracyjny może nałożyć karę pieniężną na każdy podmiot, który dokona wycinki drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Z żadnego elementu przepisu nie można wyprowadzić wniosku, iż kara pieniężna może być nałożona tylko na podmiot posiadający tytuł do gruntu, z którego usunięto drzewa. Sygn. akt IISA/Wr 333/03 3 Aby jednak organ administracyjny mógł taką karę wymierzyć, niezbędne jest ustalenie wszystkich przesłanek potrzebnych do prawidłowego ustalenia wysokości kary oraz adresata decyzji, któremu organ wymierza karę pieniężną. Kolegium uznało, że "z akt sprawy nie wynika niezbicie, iż wycinki przedmiotowych drzew i krzewów dokonała strona odwołująca." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby można było jednoznacznie wskazać podmiot odpowiedzialny za wycięcie drzew i krzewów. Organ I instancji powołuje się na postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia dochodzenia, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że wycinki drzew i krzewów dokonali pracownicy Spółki na polecenie jej kierownictwa. Jednakże kolejne postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. z dnia [...]r. o umorzeniu dochodzenia, nie potwierdza tego faktu w sposób jednoznaczny. Stwierdzono w nim, że pracownik Spółki usunął krzewy, ogłowił niektóre drzewa oraz, że usunięcia drzew dokonali także okoliczni mieszkańcy. Powyższe okoliczności nie pozwalają wskazać w sposób jednoznaczny Spółki jako podmiotu, który dokonał wycinki wszystkich przedmiotowych drzew i krzewów. Z tych więc powodów organ I instancji powinien w oparciu o postępowanie dowodowe prowadzone we własnym zakresie, w tym poprzez przesłuchanie pracowników Spółki A prowadzących prace w pasie drogowym, dokonać koniecznych w sprawie ustaleń. W szczególności należy ustosunkować się do twierdzeń M. F., który — zdaniem strony odwołującej -osobiście dokonał wycinki drzew i krzewów. Odnośnie zarzutu prowadzenia postępowania przez wyłączonego pracownika organu W. K., organ odwoławczy nie stwierdził na podstawie przedłożonych akt sprawy aby działał po wyłączeniu go z udziału w postępowaniu. Na powyższą decyzję [...] Spółka z o.o. w K. M. wniosła skargę, w której zarzuciła : 1) naruszenie postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa, poprzez przyjęcie przez organ, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 110 ust. Ib pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, polegające na przyjęciu, iż skarżąca w związku z normą wskazaną powyżej posiada legitymację do poniesienia odpowiedzialności. 3) Sygn. akt IISA/Wr 333/03 4 W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności skarżąca ponowiła argumenty zawarte już w odwołaniu. W złożonej skardze podkreśliła dodatkowo, iż podstawową przesłanką odpowiedzialności, opartej na podstawie art. 110 ust. Ib pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia jest bezprawność, a więc usunięcie bez wymaganego zezwolenia, lub w brew jego treści. Tak, więc jeśli organ administracji jest zobligowany do nałożenia kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia, to obowiązaną do jej poniesienia jest jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna, która była uprawniona do otrzymania takiego zezwolenia. Art. 45 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nakłada na jednostki organizacyjne i osoby fizyczne obowiązek utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych nieruchomościach, a więc takich do których posiadają tytuł prawny. Nie jest bowiem możliwe, aby o zezwolenie mógł skutecznie wystąpić ktokolwiek wbrew woli właściciela. Skoro zatem tylko użytkownik może być adresatem decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu, to tym bardziej tylko użytkownik może być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za usunięcie takiego drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Osoba trzecia nie może być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, albowiem w żadnym wypadku nie mogłaby uzyskać zezwolenia na usunięcie drzew czy krzewów. Dlatego też organ odwoławczy nie powinien, w trybie art. 138 § 2 kpa, uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz winien uchylając tą decyzję, umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ust.l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Sygn. akt IISA/Wr 333/03 5 Z istoty sądowej kontroli decyzji administracyjnych wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd zobowiązany jest zatem do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, stosownie do art. 138 § 2 kpa, gdy postępowanie w I instancji nie zostało w ogóle przeprowadzone lub gdy co prawda zostało przeprowadzone, ale nie w pełnym zakresie i należałoby je uzupełnić w znacznej części. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prane dla rozstrzygnięcia sprawy. Z brzmienia art. 138 § 2 zdanie drugie kpa nie wynika jednakże aby organ odwoławczy był zobligowany do wskazania jakie okoliczności organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wziąć pod uwagę. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za wycięcie drzew i krzewów, a także wskazało przeprowadzić dowód z zeznań M. F. i ocenić ten dowód, albowiem na wyjaśnienia, tej osoby powołuje się strona skarżąca w odwołaniu. Kolegium wskazało zatem okoliczności, których organ I instancji nie wyjaśnił a których uzupełnienie jest konieczne, aby określić zgodnie z prawem podmiot, do którego należy skierować decyzję określającą karę pieniężną za Sygn. akt IISA/Wr 333/03 6 wycięcie drzew i krzewów bez zezwolenia. Wyjaśnienie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Sąd stwierdza dodatkowo, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu, kim jest i jaką rolę procesową pełni M. F., brak jest również jego wypowiedzi(zeznań) na temat okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a także czy jest on pracownikiem Spółki skarżącej i czy faktycznie ta osoba dokonała wycięcia drzew i krzewów, a jeśli tak to w jakim zakresie ( wszystkie czy tylko niektóre krzewy i drzewa). W aktach sprawy znajduje się protokół z wizji lokalnej z dnia [...]r. z udziałem Dyrektor A Sp. z o.o., który podpisała i z którego wynika, że "usunięcia zakrzaczeń dokonano przy remoncie drogi, która była nieprzejezdna (głębokie koleiny), rosnące zakrzaczenia i gałęzie drzew uniemożliwiały przejazd sprzętu rolniczego do pól. Na ww. czynności nie było wydane zezwolenie." Oceniając legalność tejże decyzji Sąd nie stwierdził, aby naruszyła ona prawo, w szczególności aby podjęta została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa. W badanej sprawie, wyjaśnienie przez organ odwoławczy wskazanych okoliczności nie mogło nastąpić w trybie przepisu art. 136 kpa, a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, do czego jest uprawniony tylko organ I instancji. Dodać również należy, że organ II instancji wydając decyzję kasacyjną opartą na przepisie art. 138 § 2 kpa nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Dokonanie takiej kontroli nie może być przeprowadzone, bowiem decyzja organu określającego karę, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa przez decyzję organu I instancji. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu prowadzącym do uwzględnienia skargi. Ocena zarzutów strony skarżącej co do naruszenia przepisów prawa materialnego stanowi nadal kwestię otwartą i będzie podlegać rozstrzygnięciu przez organ I instancji. W tej sytuacji także wypowiedź Sądu byłaby przedwczesna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji.