II SA/Wr 334/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej na rzecz B Sp. z o.o. we W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku przy ul. W. [...] we W. oddala skargę. Decyzją nr [...]z dnia [...]nie stwierdzono nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. w dniu [...]nr [...]ustalającej na rzecz Spółki z o.o. B warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej we W. przy ul. W. [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że uprzednio wydane w tej sprawie decyzje Kolegium zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Wr 2297/2001 z dnia 6 maja 2003r. Według uzasadnienia tego wyroku Kolegium nienależycie wyjaśniło okoliczności kształtujące materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie dokonało pełnej oceny zgodności decyzji lokalizacyjnej z ustaleniami planu miejscowego, pomijając uwarunkowania wynikające z części opisowej planu. Na stronie 80 w punkcie 5 tej części planu w wytycznych funkcjonalno-przestrzennych przewidziano dla W.-K. "zabudowę jednorodzinną głównie istniejącą w rejonie ulic S. i L. oraz zabudowę wielorodzinną (według rozwiązań konkursowych) średniej intensywności zabudowy (zlokalizowaną w południowej części rejonu)". Sąd zastrzegł, aby wątpliwości towarzyszące interpretowaniu takiego zapisu rozstrzygnąć w drodze powołania biegłego odpowiedniej specjalności lub podjęcia innych kroków. Sąd nakazał ustosunkowanie się do argumentacji skarżących, a w szczególności zarzutów dotyczących braku właściwego współdziałania z innymi organami oraz nieuwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, zauważając jednak, że co do zasady uchybienia w zakresie właściwych uzgodnień poprzedzających wydanie decyzji lokalizacyjnej nie stanowią dostatecznej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze te oceny i zalecenia Kolegium wskazało, że uchwałą nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]z dnia 31 grudnia 1990r.) wskazano jako nadal obowiązującą uchwałę nr [...]z dnia [...] w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., natomiast przy zarządzeniu Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...] z dnia 28 grudnia 1990r.) nie wymienione jako obowiązującego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla P. – K. (zatwierdzonego przez Wojewodę W. zarządzeniem nr [...] z dnia [...]. – Dz. Urz. RN Woj. W. i Miasta W. nr [...], poz. [...]). Dlatego powinno być bezsporne, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]powinna być podjęta na podstawie planu miejscowego z 1988r. Decyzja ta nie była sprzeczna z ustaleniami tego planu. W powołanych wytycznych funkcjonalno-przestrzennych wskazano, że poza rejonem ulic S. i L. dominować będzie zabudowa wielorodzinna średniej intensywności, zaś na rysunku planu oznaczono działkę nr [...]symbolem [...], co określiło jej przeznaczenie w ramach funkcji podstawowej pod zabudowę mieszkaniową średniowysoką od 3 do 5 kondygnacji. Nie był trafny zarzut rażącego naruszenia art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z powodu braku uzgodnienia z konserwatorem zabytków, gdyż uzgodnienie to wymagane byłoby w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, zaś w nin. sprawie przedmiotem ochrony był zabytkowy budynek, położony obecnie na działce sąsiedniej, a ponadto NSA w cyt. wyroku nie uznał wadliwości uzgodnień za podstawę do oceny o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję. Dla oceny prawnej decyzji lokalizacyjnej nie były istotne zarzuty związane z etapem realizacji inwestycji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił niewykonanie dyrektyw zawartych w wyroku NSA, bowiem Kolegium nie wyjaśniło lokalizacji części południowej obszaru, dla której plan ogólny przewidywał zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Plan ogólny był planem strategicznym rozwoju miasta, realizowanym poprzez plany szczegółowe albo plany realizacyjne. Symbol [...] na rysunku planu, na którym 1 cm2 odpowiada 1 ha terenu, nie przesądzał o sposobie zagospodarowania działek. Z tablicy [...]na s. 132 planu wynika, że na obszarze oznaczonym symbolem [...] była przewidziana także zabudowa jednorodzinna, usługi, urządzenia, zieleń, parkingi, stacje paliw, zakłady pracy nie uciążliwej. Według planu szczegółowego tereny położone przy ul. W. były wykluczone z zabudowy mieszkaniowej, zaś teren oznaczony [...]był przeznaczony na usługę nauki – filia Wyższej Szkoły Muzycznej i stanowił dobro kultury w granicach działki [...]. Działka nr [...]została wydzielona z działki nr [...]na mocy decyzji z [...]wydanej z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, bo bez wiedzy wojewódzkiego konserwatora zabytków i przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co oznaczało zmianę dotychczasowego zagospodarowania działki stanowiącej dobro kultury. Sprzeczne z prawem wydzielenie działki nr [...]nie zmieniło jej statusu prawnego, gdyż nadal stanowiła integralną część dobra kultury, zatem podlegała ochronie przewidzianej ustawą i była wykluczona z zabudowy mieszkaniowej. Niezależnie od sprzeczności z planem miejscowym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem o zmianie przeznaczenia dobra kultury mógł orzec jedynie Minister Kultury (art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach), a ponadto wydano ją bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, z ograniczeniem uprawnień stron z art. 10 i 61 k.p.a. Decyzja doprowadziła do zniszczenia dobra kultury oraz środowiska naturalnego w znacznych rozmiarach i dlatego wywołała skutki czyniące niemożliwym jej zaakceptowanie, zaś jej wykonanie wywołało czyny zagrożone karą (art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody oraz art. 181 § 1 kodeksu karnego). Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że ustalone w planie miejscowym przeznaczenie działki nie uległo zmianie, a jedynie nastąpiła zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości. Powtórzono wywód prawny na temat obowiązywania planu ogólnego z 1988r. i niesprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami tego planu. Powołano wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003r. sygn. akt II SA/Wr 2375/2000 z tezą prawną, że nieuprawniona jest ocena zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami aktu innego niż obowiązujący plan miejscowy, w tym z ustaleniami planu realizacyjnego oraz z wolą osób zamieszkałych na tym terenie uzasadnioną ich słusznymi interesami. Wyjaśniono dodatkowo, że ochroną konserwatorską objęty był zabytkowy budynek, obecnie położony na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, nie objętym ochroną. Przypomniano wiążącą ocenę Sądu, że uchybienia w zakresie właściwych uzgodnień nie uzasadniają podstawy nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku nin. postępowania nieistotne były oceny w zakresie prawidłowości uchwały o uchyleniu planu szczegółowego lub decyzji zatwierdzającej podział terenu. Zarzut ograniczenia udziału stron w postępowaniu pozostał nieudowodniony i mógłby stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania. Podtrzymano ocenę, że pozostałe zarzuty mogłyby mieć znaczenie w dalszych etapach procesu inwestycyjnego, gdyż odnoszą się do potencjalnych następstw decyzji lokalizacyjnej. W skardze do sądu administracyjnego skarżący najpierw przypomnieli zarzuty zawarte w skardze poprzednio uwzględnionej, które nie zostały wnikliwie ocenione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wbrew zaleceniom NSA, a mianowicie zarzuty 1. sprzeczności decyzji nr [...]z ustaleniami planu ogólnego, gdyż przewiduje zabudowę na działce stanowiącej dobro kultury wpisane do rejestru zabytków, nie zawiera wskaźnika intensywności zabudowy ustalonego na s. 80 planu i jest sprzeczna z zasadami realizacji planu określonymi na s. 36 2. wydania jej z naruszeniem właściwości gdyż o zmianie przeznaczenia dobra kultury decyduje Minister Kultury i Sztuki 3. rażącego naruszenia art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co nastąpiło w sposób świadomy 4. naruszenia art. 10 i 61 k.p.a. wobec braku udziału stron w postępowaniu. Skarżący powtórzyli, że plan ogólny nie przesądzał o przeznaczeniu działek, zaś symbol [...]nie odnosi się do jakiejkolwiek działki wprost, lecz jest symbolem kierunkowym zagospodarowania obszaru. W granicach oznaczonych symbolem [...] znajduje się 45 ha gruntów o różnym przeznaczeniu, w tym kościół, dobra kultury i zabudowa jednorodzinna. Działka nr [...]stanowiła dobro kultury i była wyłączona z jakiejkolwiek zabudowy. Plan ogólny pozostał w mocy w całości, łącznie z ustalonymi na s. 36 zasadami jego realizacji czyli poprzez miejscowe plany szczegółowe zagospodarowania przestrzennego albo plany realizacyjne opracowane, zaopiniowane bądź zweryfikowane przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym, a w takim przypadku wydawanie informacji, wskazań lokalizacyjnych i określenie warunków realizacji inwestycji poprzedzające opracowanie planu realizacyjnego, również wykonują osoby posiadające te uprawnienia. Plan ogólny nie mógł stanowić wprost podstawy do wydawania decyzji lokalizacyjnych także z uwagi na jego skalę 1:10.000. O przeznaczeniu działek wprost przesądzał plan szczegółowy albo plan realizacyjny. Decyzja [...]nie została poprzedzona planem realizacyjnym i nie była sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne. Decyzja sprzecznie z art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy pomijała ustalony na s. 80 planu wskaźnik intensywności zabudowy, konieczny dla zapewnienia warunków życia ludności stosownie do standardów zawartych w planie (pkt 5 i tab. IV planu s. 25-27). Działka nr [...]stanowi integralną część dobra kultury – działki nr [...]i była porośnięta starodrzewem o charakterze parkowym, ze znajdującymi się pośród niego pomnikami historii i przyrody. Absurdalne są twierdzenia Kolegium, że w tej sytuacji przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie. Granice dobra kultury zostały jednoznacznie określone w decyzji [...]o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości przy ul. W. [...], co potwierdził Minister Kultury w postanowieniu [...]wyjaśniając, że wpis Akademii Muzycznej "w granicach działki [...]" oznacza wpisanie do rejestru zabytku zarówno budynku jak i tej działki. Wykonanie decyzji [...]wywołuje czyny zagrożone karą. Decyzja ta i dokonany bez wiedzy konserwatora zabytków podział działki zapewniły milionowe zyski osobom fizycznym. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzono w tajemnicy przez mieszkańcami i radą osiedla. Do skargi skarżący dołączyli informację udzieloną w piśmie z dnia [...] inwestorowi przez konserwatora zabytków, że działka nr [...]nie jest objęta wpisem do rejestru zabytków oraz pismo Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...]do tego konserwatora na temat wątpliwości odnośnie treści zaświadczenia z dnia [...], gdyż decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]z [...] do rejestru zabytków wpisano cały obszar działki nr [...], zaś działki nr [...]i [...]powstały z jej podziału. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodał, że opinia rady osiedla nie była wymagana, gdyż prezydent miasta nie był organem gminy, zaś lokalizacja obiektu mieszkalnego na osiedlu mieszkaniowym nie stanowiła sprawy istotnej dla osiedla, a ponadto statut osiedla przewidywał opiniowanie decyzji lokalizacyjnych jedynie w zakresie handlu, usług i rzemiosła. Plan ogólny nie zawiera ustaleń precyzujących wielkość wskaźników zabudowy. Powołana przez skarżących tabela [...]planu dotyczy planowanych do osiągnięcia do roku 2000 standardów jakości życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący nie mógł skutecznie wykazywać podstawy nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez powołanie argumentacji dotyczącej nieważności związanych z jej wydaniem decyzji poprzedzających to wydanie, jak też dotyczącej uchybień w toku uzgadniania decyzji. Wynika to z tego, że nawet stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzających nie oznacza zaistnienia podstawy nieważności (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), podobnie jak naruszenie obowiązku przeprowadzenia procedury współdziałania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), zresztą odnośnie tego drugiego zarzutu oceny zostały przesądzone wiążącą oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wydanego uprzednio w nin. sprawie wyroku. Również niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym nie wchodzi w zakres podstaw nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wbrew przeświadczeniu skarżącego, nie nastąpiło naruszenie przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, regulującego właściwość organu w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w żadnym postępowaniu decyzyjnym nie ustanawia się przeznaczenia terenu objętego planem miejscowym (art. 2 tej ustawy). Problem, czy działka nr [...]stanowiła nadal dobro kultury, o ile została wydzielona z nieruchomości zabudowanej obiektem wpisanym do rejestru zabytków, nie był jasno rozstrzygany przez organy powołane do ochrony zabytków, ale też nie był istotny w nin. sprawie, o ile plan miejscowy nie ustanawiał ograniczeń w zabudowie tej działki. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wprowadza żadnej zmiany faktycznej lub prawnej w odniesieniu do danej działki, a jedynie potwierdza zgodność zamierzonej przez inwestora zmiany z planem miejscowym oraz warunkami wynikającymi z przepisów szczegółowych. Powinności współudziału organów służby ochrony zabytków w postępowaniach zmierzających do wydania decyzji w sprawie takich zmian i ich kompetencje do przeciwdziałania niekorzystnym zmianom, przewidziane w odpowiednich ustawach, nie oznaczały ustawowego zakazu zabudowy, przewidzianego do wzięcia pod rozwagę przez organ ustalający warunki zabudowy. Rozważenia w nin. sprawie wymagała podstawa nieważności ustanowiona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty skarżącego z tego zakresu zostały trafnie uznane w zaskarżonej decyzji za bezzasadne. Ustalone w planie ogólnym przeznaczenie obszaru obejmującego działkę nr [...]i jego oznaczenie symbolem [...] odnosiło się do każdej poszczególnej działki położonej na tym obszarze. Przeznaczenia terenu nie należy utożsamiać ze sposobem jego wykorzystania istniejącego w dacie uchwalenia planu. Plan ogólny z 1988r. w sposób samodzielny ustalał to przeznaczenie. Plan stanowił akt wykonawczy do poprzednio obowiązującej ustawy i z dniem jej uchylenia utraciły moc prawną wszelkie ustalenia służące realizacji już nie obowiązującej ustawy. Odpadła podstawa do uchwalenia planu szczegółowego bądź wydania planu realizacyjnego oraz wydawania decyzji lokalizacyjnych przez osoby o specjalnych kwalifikacjach. Plan nie ustalał wskaźnika intensywności zabudowy, a zresztą zarzucane uchybienie organu w tym zakresie nie mogłoby oznaczać sprzeczności decyzji z ustaleniami planu miejscowego. Nie stanowiło istotnego uchybienia procesowego pominięcie przez Kolegium szerszych rozważań dotyczących podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż zagadnienie niewykonalności prawnej decyzji nie mogło odnosić się do decyzji o warunkach zabudowy, która jak już zaznaczono z racji swej natury prawnej nie wywołuje żadnych zmian, a jej realizacja w sferze prawnej sprowadza się do jej załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę. Kolegium trafnie zaliczyło zarzuty z tego zakresu, oraz pozostałe dotyczące skutków decyzji o warunkach zabudowy w ujęciu skarżącego, jako nieistotne w tym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mogące się odnosić dopiero do fazy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i jej realizacji. Wymaga przypomnienia, co wynika z akt administracyjnych dotyczących postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, że teren oznaczony symbolem [...] według tekstu planu przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową średniowysoką od 3 do 5 kondygnacji, zaś uzupełniająco pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokiej i niskiej intensywności zabudowy, mieszkaniową jednorodzinną i usługi, w granicach działki nr [...]został objęty wnioskiem inwestora opisującym przyszłe zamierzenie jako budowa budynku lub budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi o 5 kondygnacjach. W taki sam sposób zamierzenie inwestora opisano w decyzji z dnia [...], zaś inwestora zobowiązano m. in. do nawiązania pod względem architektonicznym do otaczającej zabudowy i do uzyskania wytycznych konserwatorskich w sprawach archeologicznych od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, odpis decyzji doręczono skarżącemu i Wojewódzkiemu Oddziałowi Służby Ochrony Zabytków. Przeczy to twierdzeniu skarżącego, że decyzja wydawana była w tajemnicy przed zainteresowanymi podmiotami i konserwatorem zabytków. Wobec zgodności decyzji z planem miejscowym i przepisami szczególnymi (por. wyrok IV SA 1584/96 ONSA 2000/1/15) i braku wszelkich podstaw do stwierdzenia jej nieważności, zaskarżona decyzja odmawiająca tego stwierdzenia była w pełni zgodna z prawem. Wymagała w końcu dostrzeżenia trudność w wykładni planu ogólnego zawierającego obok ustaleń o przeznaczeniu terenu ponadto wytyczne do planów szczegółowych, niedoprecyzowane w rysunku planu, niewiążące wskaźniki prognozowanego rozwoju oraz opisy stanu istniejącego, czyli materiał nie mający od początku lub od dnia wejścia w życie nowej ustawy charakteru normatywnego. Wykładnia ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dokonanie tych trafnych ocen nie wymagało opinii biegłego. Dlatego trafnie uznano zarzut niewykonania w tym zakresie wskazań poprzedniego wyroku sądowego za bezzasadny, tym bardziej z uwagi na pewną niedookreśloność tych wskazań. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak na wstępie.