II SA/Wr 3347/01

Sygnatura akt II SA/Wr 3347/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 3347/2001 UZASADNIENIE W związku z pismem Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg D. K. w L. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem H18UO w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. i decyzji o warunkach zabudowy ul. J. P. w L. na odcinku od ul. W. do ul. J., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. wszczęło postępowanie administracyjne postanowieniem z dnia 2 października 2000 r. Następnie decyzją z dnia [...] (Nr [...]), wydaną po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. z/s w W. przy ul. D. [...], oraz wniosku B Sp. z o.o. i Spółka Komandytowa z/s w W. ul. P. [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] (Nr [...]), stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] (Nr [...]), w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji ulicy J. P. [...] w L. ([...] M.), w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem H19AUC - teren ogólnomiejskiego centrum handlowo - usługowego (centrum C) i odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji w części ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolami: 051 Zo 1/4 - ulica zbiorcza obszarowa o jezdni jednoprzęsłowej czteropasmowej, 052Zol/4 - ulica zbiorcza obszarowa o jezdni jednoprzęsłowej czteropasmowej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 1 pkt 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] (Nr [...]) SKO w L. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] (Nr [...]) szczegółowo opisanej wyżej. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż planowane zamierzenie w części dotyczącej lokalizacji zatoki autobusowej w jednostce H19AUC narusza ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lubinie nr [...] z dnia [...] oraz zmianami wprowadzonymi do planu przez Radę Miejską w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...], gdyż zatoka umieszczona została poza liniami rozgraniczającymi teren jednostek przeznaczonych pod realizację jezdni czteropasmowej i umieszczona została w jednostce przeznaczonej pod usługi i handel. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił pełnomocnik A Sp. z o. o. z/s w W. przy ul. D. [...]. W uzasadnieniu wniosku strona podnosi, iż na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, obiekt został zrealizowany, co stanowi nieodwracalne skutki prawne, o których stanowi art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie można stwierdzić nieważności decyzji, gdy nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ponadto w ocenie strony zlokalizowanie zatoki autobusowej poza liniami rozgraniczającymi ulicy zbiorczej, w jednostce H19ALTC przeznaczonej pod ogólnomiejskie centrum handlowe, nie jest sprzeczne z ustaleniami planu, gdyż infrastruktura komunikacyjna 2 Sygnatura akt II SA/Wr 3347/2001 stanowi infrastrukturę towarzyszącą tego typu inwestycjom. Poza tym wnioskodawca wyjaśnia, że inwestor mając tytuł prawny do terenu, po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r. (SN III RN 12/97), korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił również pełnomocnik B Sp. z o.o. i Spółka Komandytowa z/s w W. przy ul. P. [...]. Strona podnosi, iż w planie miejscowym nie sprecyzowano jednoznacznie pojęcia centrum handlowo-usługowego i co wchodzi w skład takiego centrum, stąd też zlokalizowanie zatoki autobusowej w tej jednostce, jako infrastruktury towarzyszącej, nie jest sprzeczne z ustaleniami planu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i złożonych wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że istotą postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, zgodność z przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Organ, ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest więc ściśle związany ustaleniami planu, zarówno zawartymi w rysunku planu jak też w tekście planu. Decyzja sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna (art. 46a ustawy). W zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo oceniło przeznaczenie terenu planowanej inwestycji, która polega na modernizacji ul. J. P. ([...] M.). Teren planowanej inwestycji zlokalizowany został w jednostkach strukturalnych oznaczonych symbolami: 051 Zol/4, 052Zol/4 i H19AUC. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] oraz zmianami wprowadzonymi do planu przez Radę Miejską w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...], jednostki te przeznaczone są odpowiednio: - 051 Zol/4 - ulica zbiorcza obszarowa o jezdni jednoprzęsłowej czteropasmowej, dostępność poprzez skrzyżowania, szerokość w liniach rozgraniczających 40 m,- 052Zol/l - ulica zbiorcza obszarowa o jezdni jednoprzęsłowej czteropasmowej, dostępność poprzez skrzyżowania, szerokość w liniach rozgraniczających 40 m, - H19AUC - teren gruntów ornych - teren ogólnomiejskiego centrum handlowo-usługowego (centrum C), ośrodek kultury teatr, kina, rejonowy dom kultury, sale wystaw itp. oraz administracji, handlu i gastronomii. Ponadto w części ogólnej planu, w rozdziale dot. ustaleń ogólnych dla całego miasta, zawarto dyspozycję, że wszelkie decyzje realizacyjne muszą być zgodne z rysunkiem planu oraz ustaleniami realizacyjnymi dotyczącymi ustaleń ogólnych dla całego miasta, ustaleń dotyczących jednostek strukturalnych i ustaleń szczegółowych. Zapis ten wskazuje jednoznacznie, że ustalenia dotyczące poszczególnych jednostek muszą być bezwzględnie przestrzegane. Z powyższego, jak też z rysunku planu wynika, iż inwestycja polegająca na modernizacji drogi J. P. [...], powinna być zrealizowana o szer. 40 m, w jednostkach 051Zol/4 i 052Zol/4, oddzielonych od innych jednostek liniami rozgraniczającymi. To więc oznacza, iż każde przekroczenie linii rozgraniczających stanowi naruszenie ustaleń planu. Jednocześnie Kolegium podkreśla, iż pojęcie drogi należy rozważać w kontekście przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. 3 Sygnatura akt II SA/Wr 3347/2001 Dz. U z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). W myśl przepisu art. 4 pkt 1 ustawy, drogę lub pas drogowy stanowi wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Pod pojęciem ulicy należy rozumieć (art. 4 pkt 2 ustawy) drogę na terenach zabudowy miast i wsi łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi. Liniami rozgraniczającymi drogę, stosownie do treści przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), są granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe definicje wskazują, iż w ramach budowy, modernizacji drogi należy uwzględnić wszystkie niezbędne urządzenia, w tym zatoki autobusowe w pasie drogowym ograniczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego liniami rozgraniczającymi. Każde przekroczenie tych linii stanowi naruszenie ustaleń planu. Nie można więc zgodzić się z argumentami stron, iż zatoki autobusowe stanowią infrastrukturę towarzyszącą inwestycjom handlowym. W omawianej sprawie nie rozstrzyga się o umieszczeniu zatok autobusowych w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów handlowych w jednostce H19AUC lecz zatoka ta stanowi integralną część ulicy zbiorczej –J. P. [...]. Tak więc Kolegium było zobligowane dyspozycją art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem H18UO. W pozostałej części Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności i w tej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony, zawartych w przedłożonych wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium wyjaśniło, że nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Nieodwracalność skutków prawnych rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakim posługuje się w swej działalności organ administracji. Nie można więc mówić, że wybudowanie obiektów spowodowało nieodwracalne skutki prawne, gdyż istnieją zarówno prawne jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Również za nietrafny Kolegium uznaje argument strony, iż inwestor uzyskując decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu tereniu korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw. Przywołany przez stronę wyrok SN III RN 12/97 OSNAP 1997/21/411 dotyczył sytuacji, w której inwestor uzyskał decyzję zgodną z obowiązującym w dniu jej wydania planem miejscowym zagospodarowania prze- 4 Sygnatura akt II SA/Wr 3347/2001 strzennego, a który został zmieniony już po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę. Tak więc wyrok ten rozstrzyga o zupełnie innej materii i nie ma zastosowania do omawianej sprawy. Jednocześnie Kolegium podkreśla, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawy. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na podstawie ustaleń planu miejscowego, bądź w przypadku jego braku o przepisy szczególne. To zaś oznacza, że właściciel nieruchomości ma prawo do swobodnego zagospodarowania terenu, jeżeli planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy). Na koniec Kolegium wyjaśnia, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, w trybie określonym w art. 160 kpa. Skargę na opisaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła spółka A, wnosząc o jej uchylenie, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Skarga zarzuca, że kwestionowana decyzja narusza przepis art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 1581 § 2 kpa. W szerokim uzasadnieniu strona podnosi, że Kolegium zbyt wąsko zinterpretowało art. 156 § 2 kpa przyjmując (wbrew odmiennemu stanowisku Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanemu w szeregu orzeczeniach), że decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący zwraca także uwagę, że skarżone orzeczenie pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnej i przeczy zasadzie zaufania do organów administracji publicznej. Sumując skarżący wskazuje, że (jego zdaniem) Kolegium winno ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta została podjęta z naruszeniem prawa. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło ojej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Skarga jest nieuzasadniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a 5 Sygnatura akt II SA/Wr 3347/2001 także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na postanowienia wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność wskazanej decyzji w zakresie, w jakim określa ona warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji stanowiącej usługi na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod budowę szkoły. Inaczej mówiąc, Kolegium uznało, że w tym zakresie zakwestionowana decyzja jest nieważna, bowiem pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 1 (ówcześnie obowiązującej) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zmierza do przesądzenia czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zaś art. 46a tejże ustawy jednoznacznie przesądza, że decyzja taka sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna. W myśl art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W § 2 ustawodawca stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, według art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu (§ 2). W konsekwencji kontrolowane postępowanie toczy się także z urzędu. W tej sytuacji Kolegium stwierdzając słusznie, że w zakresie zgodności z planem inwestycji pod nazwą "modernizacja ulicy J. P. [...] na jednostkach 051Zol/4 i 052Zol/4, które przeznaczone są pod ulicę zbiorczą obszarową", decyzja organu pierwszej instancji nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, winno było w osnowie orzec o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji we wskazanym zakresie, zamiast "odmówić stwierdzenia nieważności", bowiem takie brzmienie sentencji będzie miało miejsce wtedy, gdy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym. Zauważając ten błąd Sąd stwierdza, że jest to uchybienie procesowe nie mające wpływu na wynik postępowania. W istocie bowiem organ postąpił prawidłowo nie znajdując podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji w zakresie opisanym w jej punkcie 2. Treść zaś przepisu art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest tu jednoznaczna. Ustawodawca stanowi, że Sąd uchyla decyzję w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie mogą one prowadzić do jej uwzględnienia. Sprowadzają się one (jak wyżej powiedziano) do próby wykazania, że 6 Sygnatura akt II SA/Wr 3347/2001 realizacja inwestycji spowodowała, iż "decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne", zatem w świetle art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się jej nieważności. Z rozumowaniem takim nie można się zgodzić. W wyroku z dnia 23 grudnia 1999 r. (IV SA 2144/97, LEX nr 48710) NSA wyraził pogląd, który sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela, że "zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi przy tym skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a gdyby to nawet nastąpiło, to zrealizowana w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja nie powinna być traktowana jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane". Nadto, w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 3 marca 1998 r. IV SA 1902/ 97, LEX nr 45672) "1. nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. 2. Nieodwracalność skutków należy wiązać ze zdarzeniami prawnymi, a nie z zaistniałym stanem faktycznym". Dla wyjaśnienia można jeszcze wskazać, że istotnie, zgodne w tym zakresie orzecznictwo SN i NSA, potwierdza, że jeśli inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to jego inwestycji nie należy traktować jako klasycznej samowoli budowlanej, ale ta kwestia jest odrębna w stosunku do rozpoznawanej sprawy i pozostaje poza przedmiotem orzekania w tej sprawie, o czym pisano także w uzasadnieniu zaprezentowanego wyroku. Niezasadny jest także (zdaniem sądu) zarzut naruszenia przez zakwestionowane decyzje zasad postępowania administracyjnego w zakresie trwałości decyzji administracyjnej i pogłębiania zaufania do organów administracji. Ustawodawca stworzył możliwość ustawową eliminacji z obrotu prawnego decyzji wadliwych, w zakresie wskazanym przez ustawę, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenia ewidentnie obarczone wadą i takie unormowanie nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zasadami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Reasumując, ponieważ Sąd nie dopatrzył się w skarżonych decyzjach naruszenia przez kompetentne organy zasady legalności, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bezzasadną. 7