II SA/Wr 3348/01

Sygnatura akt II SA/Wr 3348/2001 WYROK WIMIENIURZECZYPOSPOLIT EJ POLSKIEJ Dnia 14 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Sędziowie: NSA NSA Andrzej Jurkiewicz Halina Kremis (sprawozdawca) Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 3348/2001 UZASADNIENIE W związku z pismem Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg D. Koło w L. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem H18UO w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. i decyzji o warunkach zabudowy ul. J. P. w L. na odcinku od ul. W. do ul. J., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. wszczęło postępowanie administracyjne postanowieniem z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] (Nr [...]), wydaną po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. z/s w W. przy ul. D. [...] oraz wniosku B Sp. z o.o. i Spółka Komandytowa z/s w W. ul. P. [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] (Nr [...]), stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] (Nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego wraz z parkingiem na 1500 mp zlokalizowanej w L. przy ul. M., na działkach o nr ewid. gruntów: [...]; [...]; [...] i [...], w części ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem H18UO - teren szkolnictwa ponadpodstawowego (liceum medyczne, liceum ogólnokształcące) oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji w części ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolami: H 17UA C-ośrodek koncentracji usług ponadpodstawowych dla dzielnicy U., Ul9 A UC-teren ogólnomiejskiego centrum handlowo-usługowego (centrum C) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 1 pkt 3 kpa, utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] (Nr [...]) SKO w L. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. szczegółowo. opisanej wyżej. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż planowane zamierzenie w części narusza ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] oraz zmianami wprowadzonymi do planu przez Radę Miejską w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...], w części dotyczącej jednostki oznaczonej symbolem H18UO-teren szkolnictwa ponadpodstawowego (liceum medyczne, liceum ogólnokształcące). Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił pełnomocnik A Sp. z o. o. z/s w W. przy ul. D. [...]. W uzasadnieniu wniosku strona podnosi, iż na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, obiekt został zrealizowany, co stanowi nieodwracalne skutki prawne, o których stanowi art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie można stwierdzić nieważności decyzji, gdy nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ponadto wnioskodawca wskazał, że zaangażował w sporną inwestycję znaczne środki finansowe. Poza tym wyjaśnia, że inwestor mając tytuł prawny do terenu, po uzyskaniu pozwolenia na 2 Sygnatura akt II SA/Wr 3348/2001 budowę, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r. SN III RN 12/97, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił również pełnomocnik B Sp. z o.o. i Spółka Komandytowa z/s w W. przy ul. P. [...]. Strona podnosi, iż w Kolegium niedostatecznie sprawdziło sprzeczność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i że realizacja inwestycji spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i złożonych wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że istotą postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku zgodność z przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Organ, ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest więc ściśle związany ustaleniami planu, zarówno zawartymi w rysunku planu jak też w tekście planu. Decyzja sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna (art. 46a ustawy). Teren planowanej inwestycji zlokalizowany został w jednostkach strukturalnych oznaczonych symbolami: H17UAC, H18UO i H19AUC. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Lubina, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] oraz zmianami wprowadzonymi do planu przez Radę Miejską w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...], jednostki te przeznaczone są odpowiednio: H17UAC - teren gruntów ornych-ośrodek koncentracji usług ponadpodstawowych dla dzielnicy U., H18UO teren gruntów ornych - teren szkolnictwa ponadpodstawowego (liceum medyczne, liceum ogólnokształcące) H19AUC - teren gruntów ornych - teren ogólnomiejskiego centrum handlowo-usługowego (centrum C). Ośrodek kultury teatr, kina, rejonowy dom kultury, sale wystaw itp. oraz administracja, handel i gastronomia. Ponadto w części ogólnej planu, w rozdziale dotyczącym ustaleń ogólnych dla całego miasta, zawarto dyspozycję, że wszelkie decyzje realizacyjne muszą być zgodne z rysunkiem planu oraz ustaleniami realizacyjnymi dotyczącymi ustaleń ogólnych dla całego miasta, ustaleń dotyczących jednostek strukturalnych i ustaleń szczegółowych. Zapis ten wskazuje jednoznacznie, że ustalenia dotyczące poszczególnych jednostek muszą być bezwzględnie przestrzegane. Z tych zapisów wynika bezsprzecznie (jak pisze Kolegium), iż w jednostce H18UO mogą być zlokalizowane inwestycje szkolnictwa. Przeznaczenie to jest więc ściśle określone i nie wymaga żadnych wywodów interpretacyjnych. Trudno więc nie zgodzić się z oceną składu Kolegium orzekającego jako organ pierwszej instancji, iż na tym terenie nie może być zlokalizowane duże centrum handlowe z parkingiem na 1500 mp., tym bardziej, że inwestycja zaliczona została do mogących pogorszyć stan środowiska (parking na 1500 mp.). Tak więc Kolegium było zobligowane dyspozycją art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem H18UO. W pozostałej części Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności i w tej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. 3 Sygnatura akt II SA/Wr 3348/2001 Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ari 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, następuje na wniosek zainteresowanego, a to oznacza, że orzekający w sprawie organ jest ściśle związany wnioskiem i dyspozycjami w nim zawartymi. Nie może więc dowolnie rozszerzać zakresu planowanej inwestycji. W przedłożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 18 października 1996 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego wraz z parkingami na 1000 mp., natomiast w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu liczbę miejsc postojowych określono na 1500. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony, zawartych w przedłożonych wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium wyjaśniło, że nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Nieodwracalność skutków prawnych rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakim posługuje się w swej działalności organ administracji. Nie można więc mówić, że wybudowanie obiektów spowodowało nieodwracalne skutki prawne, gdyż istnieją zarówno prawne jak i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Również za nietrafny Kolegium uznaje argument strony, iż inwestor uzyskując decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw. Przywołany przez stronę wyrok SN (III RN 12/97, OSNAP 1997, nr 21, poz. 411) dotyczył sytuacji, w której inwestor uzyskał decyzję zgodną z obowiązującym w dniu jej wydania planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, a który został zmieniony już po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę. Tak więc wyrok ten rozstrzyga o zupełnie innej materii i nie ma zastosowania do omawianej sprawy. Jednocześnie Kolegium podkreśla, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawy. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na podstawie ustaleń planu miejscowego, bądź w przypadku jego braku o przepisy szczególne. To zaś oznacza, że właściciel nieruchomości ma prawo do swobodnego zagospodarowania terenu, jeżeli planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy). Zdaniem Kolegium, nie można też zgodzić się z zarzutem, iż stwierdzając nieważność decyzji w części organ stworzył "fikcyjną sytuację". Jak wykazano wyżej, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o zgodności z ustaleniami planu miejscowego, natomiast nie ustala sposobu zagospodarowania terenu, tym samym Kolegium nie ocenia, jak zrealizowana została 4 Sygnatura akt II SA/Wr 3348/2001 inwestycja. Należy również wskazać, iż przepisy art. 156 kpa dają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji zarówno w części jak i w całości. Na koniec Kolegium wyjaśnia, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, w trybie określonym w art. 160 kpa. Skargę na opisaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła spółka A, wnosząc o jej uchylenie, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Skarga zarzuca, że kwestionowana decyzja narusza przepis art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 1581 § 2 kpa. W szerokim uzasadnieniu strona podnosi, że Kolegium zbyt wąsko zinterpretowało art. 156 § 2 kpa (wbrew odmiennemu stanowisku Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanemu w szeregu orzeczeniach), przyjmując, że decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący zwraca także uwagę, że skarżone orzeczenie pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnej i zasadą zaufania do organów administracji publicznej. Sumując skarżący wskazuje, że (jego zdaniem) Kolegium winno ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta została podjęta z naruszeniem prawa. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o. właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na postanowienia wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność wskazanej decyzji w zakresie, w jakim określa ona warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji stanowiącej usługi na terenie planu zagospodarowania przestrzennego, który na tym obszarze przewidywał szkołę. Inaczej mówiąc, Kolegium uznało, że w tym zakresie zakwestionowana decyzja jest nieważna, bowiem pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 1 (ówcześnie obowiązującej) ustawy z dnia 7 5 Sygnatura akt II SA/Wr 3348/2001 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego całe postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zmierza do przesądzenia czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zaś art. 46a tejże ustawy jednoznacznie przesądza, iż decyzja taka sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna. W myśl art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W § 2 ustawodawca stanowi, że postępowanie wr sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, według art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu (§ 2). W konsekwencji kontrolowane postępowanie toczy się także z urzędu. W tej sytuacji Kolegium stwierdzając słusznie, że w zakresie zgodności z planem inwestycji decyzja organu pierwszej instancji nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, winno było w osnowie orzec o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji we wskazanym zakresie, zamiast "odmówić stwierdzenia nieważności", bowiem takie brzmienie będzie miało miejsce wtedy, gdy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym. Zauważając ten błąd Sąd stwierdza, że jest to uchybienie procesowe nie mające wpływu na wynik postępowania. W istocie bowiem organ postąpił prawidłowo nie znajdując podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji w zakresie opisanym w jej punkcie 2. Treść zaś przepisu art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest tu jednoznaczna. Ustawodawca stanowi, że Sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie mogą one prowadzić do jej uwzględnienia. Sprowadzają się one (jak wyżej powiedziano) do wskazania, że realizacja inwestycji spowodowała, że "decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne", zatem w świetle ar. 156 § 2 kpa nie stwierdza się jej nieważności. Z rozumowaniem takim nie można się zgodzić. W wyroku z dnia 23 grudnia 1999 r. (IV SA 2144/97, LEX nr 48710) NSA wyraził pogląd, który sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela, że "zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi przy tym skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a gdyby to nawet nastąpiło, to zrealizowana w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja nie powinna być traktowana jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Nadto, w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 3 marca 1998 r. IV SA 1902/ 97, LEX nr 45672) "1. Nie- 6 Sygnatura akt II SA/Wr 3348/2001 odwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. 2. Nieodwracalność skutków należy wiązać ze zdarzeniami prawnymi, a nie z zaistniałym stanem faktycznym". Dla wyjaśnienia można jeszcze wskazać, że istotnie zgodne w tym zakresie orzecznictwo SN i NSA potwierdza, że jeśli inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to jego inwestycji nie należy traktować jako klasycznej samowoli budowlanej, ale ta kwestia jest odrębna w stosunku do rozpoznawanej sprawy i pozostaje poza przedmiotem orzekania w tej sprawie, o czym pisano także w uzasadnieniu zaprezentowanego wyroku. Niezasadny jest także (zdaniem sądu) zarzut naruszenia poprzez zakwestionowane decyzje zasad postępowania administracyjnego w zakresie trwałości decyzji administracyjnej i pogłębiania zaufania do organów administracji. Ustawodawca stworzył możliwość ustawową eliminacji z obrotu prawnego decyzji wadliwych, w zakresie wskazanym przez ustawę, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenia ewidentnie obarczone wadą i takie unormowanie nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zasadami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Reasumując, ponieważ Sąd nie dopatrzył się w skarżonych decyzjach naruszenia przez kompetentne organy zasady legalności, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bezzasadną. 7