II SA/Wr 335/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. D., D. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 700 zł (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] V 2020 r. (nr [...]) Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania J. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] VII 2019 r. (Nr [...]) wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego wykonanego z blachy o wymiarach 8,0 m x 3,0 m, pokrytego dachem (blachodachówka) dwuspadowym o kącie nachylenia 15°, nie związanego z gruntem i wysokością ściany 2,20 m na terenie działki nr [...], [...], obręb P., gmina O. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda stwierdził, że decyzję wnoszącą sprzeciw należało utrzymać w mocy, bowiem w toku postępowania odwoławczego ustalono, że inwestycja została zrealizowana, mimo otrzymania sprzeciwu. Wojewoda powołał się tu na ustalenia przeprowadzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. udostępnił bowiem wojewodzie postanowienie z dnia [...] III 2020 r. (Nr [...]), mocą którego zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego konstrukcji stalowej na dz. nr [...], [...] w P., gm. O. W tymże postanowieniu podano m.in., że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] w P. przy granicy z działką nr [...] usytuowany jest budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej z pokryciem z blach stalowych trapezowych. W dalszej części uzasadnienia postanowienia dodano, że budowa budynku została zakończona. Według ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, owa inwestycja została zrealizowana przez skarżącego w miesiącu X 2019 r. W ocenie wojewody taki stan rzeczy stanowi naruszenie art. 30 ust. 5 zdanie trzecie ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) dalej jako "PB", który stanowi, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. To zaś jest równoznaczne z wystąpieniem przesłanki wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 2 PB w postaci wykonania budowy objętej zgłoszeniem z naruszeniem przepisów. Jednocześnie wojewoda zaznaczył, że wprawdzie sprzeciw wniesiony przez starostę motywowany był niezgodnością zgłoszenia z obowiązującym planem miejscowym, jednak w tej sytuacji wojewoda nie ma podstaw aby wypowiadać się odnośnie do możliwości realizacji tej inwestycji. Inwestycja została bowiem zrealizowana, zaś ocena istnienia podstaw do jej legalizacji leży w gestii organu nadzoru budowlanego. Wojewoda zasygnalizował także, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego wpłynęła do niego skarga powszechna D. D. i J. D. dotycząca działalności Starosty T. w kwestii planowanej przez inwestorów budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego. Skargę na powyższą decyzję odwoławczą wnieśli J. D. i D. D. (dalej jako "skarżący"). W skardze, jak i w dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] I 2021 r., zarzucili decyzji naruszenie prawa podkreślając, że wykonanie zgłoszonego budynku gospodarczego było wynikiem bezczynności i przewlekłości organu odwoławczego, który prowadził postępowanie odwoławcze 9 miesięcy. Realizacja inwestycji pod koniec X 2019 r. wynikała zaś z podjętych zobowiązań inwestycyjnych. Skarżący podnieśli przy tym, że inwestycja nie jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym. Nadto wojewoda z niejasnych przyczyn pominął udział D. D. w postępowaniu i nie doręczył jej decyzji odwoławczej. W ocenie skarżących decyzja starosty w sprawie sprzeciwu została wydana po upływie ustawowego terminu, bowiem zgłoszenia dokonano w dniu [...] VI 2019 r., zaś sprzeciw doręczono im w dniu [...] VII 2019 r. W skardze zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przesłuchania stron oraz wskazanych świadków. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił przy tym, że jedyną stroną w prowadzonym postępowaniu był inwestor J. D. Postanowieniem z 1 XII 2020 r. (II OZ 1025/20) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie tutejszego Sądu z dnia 3 IX 2020 r. (II SA/Wr 335/20) o odrzuceniu wniosku skarżących o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Postanowieniem z 23 III 2021 r. (II OZ 155/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie tutejszego Sądu z dnia 29 XII 2020 r. (II SA/Wr 335/20) odmawiające przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi i przywrócił skarżącym termin do uzupełnienia braków formalnych skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 VI 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn procesowych. Z akt administracyjnych w ogóle nie wynika, czy sprzeciw został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu 21 dni, określonego w art. 30 ust. 5 PB. W okolicznościach sprawy zgłoszenie przystąpienia do budowy wpłynęło do starosty w dniu [...] VI 2019 r., zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem [...] VII 2019 r. Decyzja starosty wnosząca sprzeciw datowana jest wprawdzie na dzień [...] VII 2019 r., jednak nie jest to data miarodajna dla oceny zachowania przez organ terminu z art. 30 ust. 5 PB. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 30 ust. 6a PB, za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 XI 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1041) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 kpa, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. W konsekwencji bez ustalenia, kiedy decyzja w przedmiocie sprzeciwu została nadana w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, ewentualnie - w przypadku doręczenia w formie elektronicznej - kiedy została wprowadzona do systemu teleinformatycznego, przedwczesne jest przeprowadzanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek merytorycznych ocen co do zasadności sprzeciwu. Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy w świetle art. 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa, jest uprawniony a zarazem zobowiązany do przeprowadzenia własnych ustaleń niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, o ile zakres tych ustaleń nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Wojewoda powinien zatem ustalić opisaną wyżej okoliczność, jako że ma ona istotne znaczenie w sprawie. Wprawdzie nie mają racji skarżący sugerując, jakoby o zachowaniu terminu do wniesienia sprzeciwu miała decydować data doręczenia decyzji wnoszącej sprzeciw (według oświadczenia skarżących doręczenie nastąpiło w dniu [...] VII 2019 r.), to jednak nie zmienia to faktu, że kwestia zachowania tego terminu nie została w postępowaniu odwoławczym zweryfikowana. Niejasne są też motywy, jakimi kierował się wojewoda uznając, że jedyną stroną postępowania jest J. D. Sąd podkreśla, że zarówno zgłoszenie zamiaru wykonania budynku gospodarczego jak również odwołanie zostały wniesione przez oboje skarżących, co obligowało do jego rozpatrzenia w takim właśnie zakresie podmiotowym. Tymczasem z decyzji odwoławczej wynika, że rozpatrzono wyłącznie odwołanie J. D. i tylko jemu doręczono decyzję odwoławczą. Odwołanie w zakresie wniesionym przez D. D. nie zostało zaś w ogóle rozpatrzone, chociażby w sposób formalny. Tego rodzaju postępowanie narusza art. 138 § 1 kpa, którego istotą jest rozpatrzenie środka odwoławczego w jego całokształcie, a więc w wyznaczonych odwołaniem granicach przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że prowadzone przez wojewodę równolegle postępowanie ze skargi powszechnej z działu VIII kpa nie może być traktowane jako forma załatwienia odwołania w zakresie dotyczącym D. D. Okoliczność wniesienia przez D. D. odwołania obliguje do jego rozpatrzenia zgodnie z przepisami działu II kpa. Z uwagi na powyższe zaskarżoną decyzję należało uznać za przedwczesną i wydaną z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa oraz art. 138 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wystąpiła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa". W ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda uwzględni, że odwołanie wniesione zostało przez oboje skarżących. Wojewoda uzupełni również materiał dowodowy celem ustalenia, czy został zachowany przez starostę termin do wniesienia sprzeciwu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zaznacza, że procesowy charakter uchybień, jakimi dotknięta jest zaskarżona decyzja, czyni przedwczesnym przeprowadzanie przez Sąd oceny merytorycznej sprawy m.in. pod kątem – kwestionowanej przez starostę - zgodności zgłoszenia z planem miejscowym, czy też podnoszonego przez wojewodę naruszenia art. 30 ust. 5 zdanie trzecie PB. Przeprowadzenie merytorycznej oceny stanowiska organów dopuszczalne będzie dopiero w sytuacji zebrania kompletnego materiału dowodowego pozwalającego ustalić, czy sprzeciw w ogóle został wniesiony w terminie. Co do eksponowanej w skardze przewlekłości postępowania odwoławczego Sąd zwraca uwagę, że bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego weryfikowana może być wyłącznie w ramach odrębnej skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Tego rodzaju kwestie nie podlegają natomiast ocenie sądowej w ramach skargi wniesionej przez skarżących w niniejszej sprawie, tj. skargi z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, której przedmiotem jest kwestionowanie decyzji organu. Sąd nie przeprowadził zawnioskowanych w skardze dowodów uzupełniających, bowiem w myśl art. 106 § 3 ppsa przeprowadza się je wyłącznie w formie dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem zawnioskowane w skardze dowody miały charakter osobowy (przesłuchanie stron, zeznania świadków), tak więc ich przeprowadzenie na etapie sądowoadministracyjnym było niedopuszczalne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 700 zł obejmujące wpis od skargi (500 zł) oraz wpisy od zażaleń (2 x 100 zł).