II SA/Wr 3358/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowych Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej H. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 40 ustawy z 24 października 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zobowiązał H. S. do dostarczenia w terminie do dnia 15 września 2001 r. inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego rozbudowanego budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy działki nr a na posesji przy ul. [...] w O., zawierającego określenie stanu technicznego rozbudowanej części budynku oraz zgodności wykonanych robót z przepisami, obowiązującymi Polskimi Normami przy spełnieniu warunków określonych w art. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku postępowania wszczętego na wniosek H. W. ustalono, iż w odległości 0,5m od granicy działki nr b, będącej jego własnością, został wybudowany w latach 1970-1971 budynek gospodarczy, murowany, kryty częściowo eternitem i blachą falistą, składający się z dwóch pomieszczeń tj. kuchni letniej i części garażowej. Według oświadczenia właścicielki – H. S. rozbudowy tego budynku dokonano bez pozwolenia na budowę do roku 1985, natomiast według oświadczenia H. W. rozbudowy tej dokonano w roku 1991 bez jego zgody. W ścianie w części rozbudowanej budynku przyległej do granicy działki znajduje się otwór okienny z wstawionym nieotwieralnym oknem. Teren, na którym znajduje się rozbudowany budynek gospodarczy, zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w O. Nr X/48/86 z dn. 19.03..86 r., oznaczony jest symbolem B13 PSTB. Jest to teren istniejącej i projektowanej dzielnicy przemysłowo-składowej "A". Według obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wraz z częścią szczegółową obejmującą Wschodnią Dzielnicę Przemysłowo-Składową zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] nr XLVI/266/93 z dnia 17 czerwca 1993r. przedmiotowy teren oznaczony jest symbolem 45.1. Jest to istniejąca funkcja mieszkaniowa z towarzyszącymi usługami, urządzeniami i zielenią. Odnotowawszy oświadczenie H. W., że na terenie działki nr b zamierza wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny, a wykonana przez sąsiadkę rozbudowa budynku gospodarczego przy granicy działki będzie stwarzać ograniczenia użytkowe dla planowanej inwestycji, organ stwierdził, iż inwestor winien przedłożyć opracowanie określające stan techniczny budynku jak i wpływ inwestycji na tereny sąsiednie [uciążliwości] zgodnie z wymogami art. 5 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji H. S. zarzuciła, że zawarte w decyzji zobowiązanie sprowadzające się jedynie do dostarczenia dokumentacji "nie wypełnia dyspozycji z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1994 r. Prawo budowlane". Podniosła, że organ pierwszej instancji – mimo ustawowego obowiązku wynikającego w powyższego przepisu - wycofał się z jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego sprawy, cedując ten obowiązek wyłącznie na autora orzeczenia technicznego. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie wyznaczył dzień 15 stycznia 2002 r. jako termin przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. żądanych opracowań. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż stwierdzenie, że rozbudowa budynku w okresie przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną, w odniesieniu do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, co skutkuje koniecznością ustalenia czy samowola ta nie wypełnia przesłanek do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 tej ustawy. Wobec stwierdzenia, że rozbudowany budynek gospodarczy wybudowany został na terenie, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wraz z częścią szczegółową obejmującą Wschodnią Dzielnicę Przemysłowo – Składową, stanowi istniejącą funkcję mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, urządzeniami i zielenią, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zatem lokalizacja budynku gospodarczego jest zgodna z ustaleniami planu, stąd brak jest przesłanek do nakazania rozbiórki. Poza tym nie doszło do naruszenia przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62), dopuszczały sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej. Z tego względu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że istnieją podstawy do zastosowania procedury legalizacyjnej, polegającej na przedłożeniu inwentaryzacji wraz z orzeczeniem technicznym samowolnie wybudowanego obiektu. Odnosząc się do podawanych w odwołaniu zarzutów wskazał, iż z przedłożonego orzeczenia technicznego powinno wynikać jakie zmiany i przeróbki będą niezbędne do doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami i orzeczenie techniczne będzie podstawą do wydania decyzji. W skardze na powyższą decyzję H. S. wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego tzn. art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, argumentując, że z treści tego przepisu wynika nakaz wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co oznacza podjecie określonych robót budowlanych. Wywodziła, że w razie przedłożenia żądanej dokumentacji organ byłby zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, określonej w art. 42 ust. 1 tej ustawy, albowiem wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy grozi wadliwością wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podając dodatkowo, że odesłanie zawarte w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane kieruje tylko do art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r., a poprzez ten artykuł do art. 40 tej ustawy, który to przepis daje możliwość nakazania wykonania czynności analogicznie do obecnego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ograniczających się wyłącznie do robot budowlanych. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2002 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując przedmiotową sprawę w pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem, że rozbudowa budynku bez pozwolenia, jeśli została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), uzasadnia zastosowanie przepisu art. 103 ust. 2 tej ustawy, wyłączającego zastosowanie przepisu art. 48 tej ustawy i obligującego do stosowania przepisów dotychczasowych, a zatem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie do treści art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, skutkuje nakazem rozbiórki. Ustalenie, że okoliczności takie nie zachodzą uzasadnia natomiast wydanie w trybie art. 40 tej ustawy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Organy obydwu instancji jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazały przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W ocenie składu orzekającego należy uznać, że ratio legis powyższego przepisu miał na celu wymuszenie na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa poprzez wykonanie czynności faktycznych, polegających na dokonaniu zmian lub przeróbek. Z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie może ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, inwentaryzacji czy ocen, albowiem takie czynności nie mieszczą się w zakresie określonym analizowanym przepisem. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że obowiązek polegający na dostarczeniu wyłącznie ekspertyzy może w toku administracyjnego postępowania dowodowego nastąpić w drodze postanowienia, bez potrzeby wydawania decyzji w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stosownie bowiem do treści art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w celu wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej należy jako dowód dopuścić w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W odniesieniu do wyspecjalizowanych organów o charakterze inspekcyjnym, jakimi są organy nadzoru budowlanego, należy dodatkowo stwierdzić, że organy te powinny posiadać własną wiedzę specjalistyczną do dokonania oceny obiektu budowlanego oraz ustalenia zgodności lub niezgodności obiektu z wymogami budowlanymi. W przypadkach wymagających posiadania wiadomości specjalnych nie jest wykluczone zasięgniecie przez organ opinii biegłego specjalisty. Przyjęcie przez organy obydwu instancji odmiennego poglądu, co do treści rozstrzygnięcia, jaka powinna być zawarta w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października Prawo budowlane, stanowi naruszenie tego przepisu. Decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego również z innych względów proceduralnych. Wadliwe jest samo rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest ono jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji weryfikacji w postępowaniu sprawdzającym prowadzonym na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organ nałożył na stronę obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego, nie wskazując precyzując o jaki dokument konkretnie chodzi i nie wskazując osoby, od której dokument taki miałby pochodzić, zwłaszcza, że w końcowej części uzasadnienia wskazano na konieczność przedłożenia do inspektoratu opracowania określającego stan techniczny budynku jak i wpływ inwestycji na tereny sąsiednie [uciążliwości] zgodnie z wymogami art. 5 Prawa budowlanego. Odnotować w końcu również należy - niezależnie od zakresu skargi - iż w istocie postępowanie organu pierwszej zostało wszczęte na skutek zgłoszenia przez sąsiada skarżącej – poza samowolną rozbudową obiektu – dwóch kwestii mianowicie zalewania jego działki wodami deszczowymi spływającymi z dachu budynku i z utwardzonego kostką brukową placu, a także samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inny cel tj. garaż. Wprawdzie w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania sprawy dotyczącej utwardzenia części nawierzchni działki kostką brukową, gdyż prace te nie mają znamion robót budowlanych zdefiniowanych w art.3 pkt 7 Prawa budowlanego wymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, to organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, jak również organy nie odniosły się do podawanej zmiany przeznaczenia części budynku gospodarczego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie sprawy należało uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu treści art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) z zw. z art. 1 pkt 23 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016). W konsekwencji zastosowanie powinien mieć również przepis § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62), dopuszczającego sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, natomiast wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).