II SA/Wr 336/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi D. Ch. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego oddala skargę w całości. Decyzją z 8 III 2018 r. (nr ...) Wojewoda D. (dalej jako "organ), po rozpoznaniu odwołania D. C. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z 6 XI 2017 r. (nr ...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla A. P. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. we W. (...). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) dalej jako "pb". W szczególności organy stwierdziły zgodność projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) (Dz.U. Woj.(...) z 2002 r., Nr 69, poz.1323) – dalej jako "plan miejscowy". Teren oznaczony jako działka nr (...) został bowiem przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol (...)), zaś oceniony projekt spełnia wszystkie wymagania określone dla tego rodzaju terenu zarówno w zakresie wymagań zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań ochrony konserwatorskiej oraz ochrony środowiska, w tym wykorzystania ekologicznych źródeł energii. Organ podkreślił również, że projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) – dalej jako "warunki techniczne". Wszystkie ściany są zaprojektowane w odległości ponad 4 m od granicy działki (§ 12 warunków technicznych), zachowano wymagania w zakresie dostępu do naturalnego światła, budynek ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną (sięgacz) do ul. P. Wobec braku kanalizacji deszczowej w przylegającej drodze, zaprojektowano instalację kanalizacji deszczowej na działce zainwestowania, składającą się ze zbiornika retencyjnego wraz z pompą oraz studzienki chłonnej. Do projektu załączono zaświadczenia i decyzje dotyczące projektantów, prawidłowe oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ostateczną decyzję z 28 VI 2016 r. Prezydenta W. o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 VII 2016 r. oraz pozytywne uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków (pieczęć na projekcie zagospodarowania terenu - str. 51 projektu budowlanego). W aktach sprawy znajduje się także pozytywna opinia ZDiUM z dnia 28 VIII 2017 r. o możliwości prowadzenia obsługi komunikacyjnej z działki zainwestowania (zjazd wyłączono z opracowania). Organ zaznaczył również, że możliwości udzielenia pozwolenia na budowę nie wyłącza fakt, że wcześniej inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie przerwał w związku z uzyskaniem wiadomości o wniesieniu odwołania. Taki stan rzeczy nie jest – w ocenie organu – samowolą budowlaną, co potwierdza pismo organu nadzoru budowlanego z 18 IX 2017 r. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego wnosząc o: uchylenie decyzji, wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 kpa, bowiem organ na etapie odwoławczym zlecił pierwszej instancji uzupełnienie dowodów w zakresie oświadczenia projektantów oraz analizy przesłaniania i nasłonecznienia. Zdaniem skarżącego istnieje obawa, że ocena dowodów w drugiej instancji została dokonana niesamodzielnie, bowiem w postępowanie dowodowe zaangażowano organ pierwszej instancji, co zasadniczo nie powinno mieć miejsca. Skarżący zarzucił także naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Zakwestionował przy tym prawidłowość analizy nasłonecznienia i przesłaniania, bowiem taka analiza powinna uwzględniać dokładny czas obecności promieni słonecznych w budynku, nie uwzględniono kwestii wysokości oraz wielkości otworów okiennych w budynkach sąsiadujących oraz załamywania światłocienia. Skarżący zasygnalizował przy tym, że obecnie inwestor ogrodził teren wysokim blaszanym ogrodzeniem, co skutkuje znacznym zacienieniem. Dalej skarżący podniósł, że projekt budowlany nie spełnia warunków z zakresu ochrony środowiska kulturowego określonych w § 4 ust. 3 pkt. 4-8 planu miejscowego. Inwestor nie przedłożył również ocen oddziaływania na środowisko a także nie wskazał na obowiązki wynikające z innych przepisów z zakresu ochrony środowiska. W skardze zarzucono także nieprawidłowości dotyczące oświadczenia projektantów o zgodności projektu z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazano przy tym, że projekt budowlany w części architektoniczno-budowlanej sporządzony został przy wykorzystaniu tzw. projektu gotowego o innym składzie autorskim, który z kolei nie złożył stosowanego oświadczenia, a nadto został ujawniony na poszczególnych rysunkach projektu. Rodzi to istotne wątpliwości co do tego, kto jest autorem poszczególnych opracowań i kto za nie odpowiada. W ocenie skarżącego wiele rysunków projektowych nie zostało poświadczonych za zgodność z oryginałem przez właściwego projektanta, co stanowi naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Marskiej z 25 IV 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 20187 r., poz. 1935) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie projektu". Zarzucono również, że projekt zagospodarowania terenu nie określa urządzeń przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, co narusza § 8 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie projektu. Postanowieniem z dnia (...), sygn. akt (...), Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Ponieważ w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego jak i materialnego rozważaniom w pierwszej kolejności podlegały oczywiście kwestie procesowe. Nie stanowi naruszenia przepisów prawa procesowego uzupełnienie przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy w zakresie analizy nasłonecznienia i przesłaniania oraz oświadczenia o zgodności projektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Możliwość taką przewiduje expressis verbis art. 136 § 1 kpa, przy czym czynności dowodowe organ odwoławczy może wykonać samodzielnie lub też zlecić je organowi pierwszej instancji. W jednym i w drugim przypadku organ odwoławczy postępuje zgodnie ze swoimi procesowymi uprawnieniami i nie sposób dopatrzyć się w takim postępowaniu naruszenia przepisów procesowych. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że niedopuszczalne jest współuczestnictwo organu pierwszej instancji w fazie dowodowej przed organem drugiej instancji. Skoro art. 136 § 1 kpa wprost takie współuczestnictwo przewiduje, to nie może być ono niedopuszczalne. Nie narusza to również art. 6 kpa (zasada praworządności) czy art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności). Nie jest bowiem sprzeczne z zasadą praworządności korzystanie przez organ z ustawowych uprawnień procesowych. Nie jest też sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia określonych dowodów. Czym innym jest bowiem czynność przeprowadzenia dowodu a czym innym kwestia oceny dowodów. Samo przeprowadzenie dowodu w postępowaniu administracyjnym nastąpić może przy wykorzystaniu instytucji rekwizycji, o czym świadczy nie tylko art. 136 § 1 kpa, ale również art. 52 w zw. z art. 77 § 3 kpa. Ocenę dowodów przeprowadza zaś wyłącznie organ rozstrzygający sprawę, w tym przypadku przeprowadził ją organ odwoławczy. Nie narusza to w najmniejszym stopniu zasady dwuinstancyjności. Nie można również czynności organu odwoławczego z art. 136 § 1 kpa rozpatrywać w kategoriach "przedłużenia wnioskodawcy terminu do złożenia dodatkowych, brakujących lub wadliwych dokumentów". Zarówno z art. 79a § 1 kpa, jak i z art. 35 ust. 3 pb wynika obowiązek umożliwienia stronie usunięcia stwierdzonych przez organ braków i nieprawidłowości uniemożliwiających wydanie pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy nie mógłby zatem odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, o ile wcześniej nie zasygnalizuje stronie w sposób wyraźny i jednoznaczny, jakie ma zastrzeżenia do przedłożonego przez stronę projektu budowlanego i nie umożliwi stronie usunięcia tych nieprawidłowości. Zaskarżona decyzja nie narusza również zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest bowiem wyczerpujący a jego ocena prawidłowa, na co wskazuje zawarta niżej analiza aspektu materialnoprawnego sprawy. O ile bowiem sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami kpa, o tyle zakres okoliczności istotnych w sprawie, a tym samym zakres wymaganego materiału dowodowego, wyznaczany jest normami prawa materialnego. Dlatego też to normy prawa materialnego decydują o wystarczalności (dokładności) materiału dowodowego sprawy. Jak wynika z art. 35 ust. 4 pb, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ma zatem charakter związany, zaś właściwy organ udziela pozwolenia budowlanego, ilekroć stwierdzi spełnienie przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pb. W myśl art. 35 ust. 1 pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 pb, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2145 oraz z 2017 r. poz. 32, 60 i 785), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie wykazał, że konkretny projekt budowlany spełnia określone wyżej wymagania w zakresie wynikającym z rodzaju i charakteru inwestycji. Przede wszystkim niezasadnie skarżący zarzuca naruszenie postanowień § 4 ust. 3 pkt. 4-8 planu miejscowego. Powołane przepisy przewidują swoiste rozwiązania z zakresu ochrony środowiska kulturowego, w postaci: (...) 4) zachowania skali i charakteru historycznej zabudowy w pierzejach ulic: P. i S., 5) obowiązku uzyskania zezwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelkie rozbudowy i modernizacje zabytkowej zabudowy, 6) obowiązku zachowania i rewaloryzacji zabytkowego układu planistycznego, zabytkowej zabudowy, zabytkowych nawierzchni ulic i placów oraz dostosowanie skali i charakteru nowej zabudowy do skali i charakteru zabudowy zabytkowej, 7) wprowadzenia strefy (...) ochrony konserwatorskiej, obejmującej centrum historyczne O., 8) obowiązku szczególnego opracowania elewacji frontowej w pierzejach ulic P. i S. Sąd zwraca uwagę, że ocena projektu budowlanego w opisanym wyżej zakresie może zostać dokonana wyłącznie przez właściwy organ ochrony zabytków, co zresztą przewiduje art. 39 ust. 3 i 4 pb wprowadzający warunek uzgodnienia z takim organem inwestycji planowanej na obszarze wpisanym do ewidencji zabytków (tu: jako Historyczny układ urbanistyczny dawnej wsi O.). Jak wynika z akt organu pierwszej instancji, przedmiotowy projekt budowlany został uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków (zob. adnotacja o braku zastrzeżeń z dnia 2 X 2017 r. nr (...)). Nie można w takich warunkach uznać, że projekt nie spełnia wymagań dotyczących ochrony środowiska kulturowego. Co do zarzutu nieprzedłożenia przez inwestora oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, to wypada zauważyć, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego o wskazanych w projekcie parametrach inwestor nie miał takiego obowiązku. Nie jest to bowiem inwestycja, która mogłaby zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zob. rozporządzenie Rady Ministrów z 9 XI 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz.U. z 2016 r., poz. 71). W zakresie zaś ochrony gruntów rolnych trzeba podkreślić, że inwestor uzyskał decyzję Prezydenta W. z 28 VI 2016 r. (...) zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej użytku rolnego na planowanej pod inwestycję działce nr (...) obręb O. Trudno jednoznacznie odnieść się do zarzutów skargi podważających prawidłowość zawartej w projekcie analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Skarżący podnosi nieuwzględnienie wysokości okien budynku należącego do skarżącego (działka nr (...)), przy czym ani w postępowaniu administracyjnym, ani też na etapie sądowoadministracyjnym skarżący nie wskazuje rzeczywistej wysokości. W analizie przesłaniania podano zaś wysokość dolnej krawędzi okna rzędu 131,80 m npm (przy poziomie parteru 130,96 m npm), co przy uwzględnieniu wysokości projektowanego budynku 138,99 m npm daje wysokość przesłaniania wynoszącą 7,19 m. Odległość projektowanego budynku od budynku skarżącego wynosić będzie 8,03 m. Istnieje zatem jeszcze zapas odległościowy wielkości 0,84 m. Nawet więc, gdyby dolna krawędź okien w budynku skarżącego była niższa o 0,84 m od przyjętej w analizie (a więc w zasadzie na poziomie gruntu) normy przesłaniania z § 13 ust. 1 i 2 warunków technicznych i tak byłyby spełnione. Niezrozumiałe są także zarzuty skargi dotyczące analizy nasłonecznienia. W ocenie skarżącego nie zostało uwzględnione "załamywanie światłocienia", przy czym nie wyjaśniono, co pod tym pojęciem skarżący rozumie w kontekście przedstawionego w analizie nasłonecznienia przebiegu zacienienia. W ocenie Sądu obowiązujące przepisy nie dają podstaw do zakwestionowania prawidłowości zawartej w analizie nasłonecznienia symulacji przebiegu linijki słońca dla planowanej inwestycji w dniach równonocy, z których jednoznacznie wynika, że dla nieruchomości skarżącego zachowane zostaną normy dostępu do naturalnego światła określone w § 60 warunków technicznych. Co do podnoszonej przy okazji w skardze kwestii blaszanego płotu Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy była ocena decyzji dotyczącej projektu budowlanego, a nie ocena tymczasowego zagospodarowania gruntu przez inwestora. Analizując sprawę przez pryzmat podniesionych w skardze zarzutów kwestionujących formalną poprawność projektu budowlanego należy przede wszystkim zaznaczyć, że prawodawca w § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie projektu wprost przewidział możliwość wykorzystywania w projektach budowlanych tzw. gotowych projektów architektoniczno-budowlanych, co miało też miejsce w niniejszej sprawie. Naturalnie taki projekt gotowy podlega obowiązkowej adaptacji co najmniej do warunków ustalonych aktami planistycznymi obowiązującymi na terenie planowanym pod inwestycję. W ocenie Sądu jest oczywiste, że w takim przypadku odpowiedzialność za zgodność projektu z przepisami i wymaganiami wiedzy technicznej ponoszą osoby, które dokonały adaptacji projektu. Nie mogą jej ponosić osoby będące autorami projektu gotowego, skoro nie znają zakresu i skali ingerencji dokonywanej w projekcie w procesie jego adaptacji. Stąd też oświadczenie o zgodności projektu budowlanego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 pb, składa tylko zespół projektantów, który dokonał adaptacji projektu. Takie oświadczenie zostało załączone do projektu budowlanego. Nie naruszono zatem art. 20 ust. 4 pb. Powyższe oznacza również, że projekt nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie projektów w zakresie wskazania osób opracowujących poszczególne części branżowe projektu budowlanego, ich uprawnień i braku oryginalnych podpisów. Architektoniczno-budowlana część projektu wskazuje jednoznacznie zespół projektantów dokonujących adaptacji projektu. Projekt architektoniczno-budowlany zawiera również oryginalne podpisy zarówno na pierwszej stronie projektu jak i – odpowiednio do specjalizacji branżowej - na poszczególnych częściach projektu. W projekcie budowlanym znajdują się również zaświadczenia potwierdzające uprawnienia osób wchodzących w skład zespołu projektantów. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu, poprzez niepoświadczenie za zgodność z oryginałem kopii mapy do celów projektowych przedstawiającej projekt zagospodarowania terenu. Projekt budowlany w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu zawiera mapę do celów projektowych prezentującą planowane zagospodarowanie terenu i poświadczoną za zgodność przez arch. W. C. (specjalność architektoniczna). Wbrew twierdzeniom skargi § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu nie przewiduje obowiązku poświadczania za zgodność oryginałem wszystkich "rysunków projektowych". Rację ma zaś skarżący, że projekt zagospodarowania terenu nie określa urządzeń przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaju i wielkości źródeł, usytuowania stanowisk czerpania wody i dojazdu do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystycznych rzędnych i wymiarów (§ 8 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie projektu). Sąd jednak zwraca uwagę, że wymagania rozporządzenia w sprawie projektu należy spełniać z zachowaniem specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania planowanych prac, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego (zob. § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu w zw. z art. 34 ust. 2 pb). Zdaniem Sądu w przypadku inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego pominięcie tego rodzaju elementu na rysunku zagospodarowania terenu nie stanowi uchybienia, które uzasadniałoby odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest to w szczególności obiekt wymieniony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 VII 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.).